Det nya maktbygget

»La cour«, ropar den parante vaktmästaren och åhörarna reser sig. Sju imposanta figurer sveper in med raska steg i djupröda kåpor och vit haklapp på bröstet. En av dem är Pernilla Lindh, svensk domare i Europeiska gemenskapernas domstol, EG-domstolen. Här ska det bli muntlig förhandling i en tvist som i grunden handlar om länders rätt att beskatta medborgarna kontra medborgarnas rätt att slippa bli diskriminerade.

Rättssalen Salle Bleu är lätt klaustrofobisk med körsbärspanel, grå heltäckningsmatta och utan dagsljus. I stället för fönster flankeras rummet av mörka bås med översättare som simultantolkar det otympliga juristspråket. Det är här, i Luxemburg, som EU:s medborgare kan bli stående i rättssalen när de vill utmana regeringen därhemma för att den bryter mot EU:s regelverk.

Det gjorde Harry Franzén som tyckte att han borde få sälja vin i sin Ica-butik i Röstånga, och det är i de här lokalerna som byggföretaget Laval förklarade varför man ansåg sig ha blivit diskriminerade under det uppmärksammade skolbygget i Vaxholm.

Pernilla Lindh är hemtam i lokalerna. Hon har arbetat här sedan 1995 – först som domare vid första instansrätten, sedan 2006 som domare vid domstolen. Hon är noga med att poängtera att hon inte är Sveriges representant, utan utsedd av alla medlemsländerna gemensamt, och fnyser åt den svenska flagga som sitter utanför hennes dörr. »Urfånigt!«. Arbetet som domare vid domstolen är intressant och givande, men också mycket krävande med långa arbetsdagar och rigida regler.

– Om jag ska vara ledig måste jag inhämta skriftligt godkännande från samtliga mina kollegor vid domstolen – även om det handlar om en föreläsning med anknytning till mitt arbete, säger hon.

Just i dag träter Nederländerna och Kommissionen om huruvida herr Renneberg har rätt att dra av underskottet från sin fastighet i Belgien trots att han arbetar och betalar skatt i Nederländerna. Inte oväntat blir det invecklat och förvirrat.

Domarna rynkar på ögonbrynen och ser betänksamma ut. Nederländernas advokat får svara på frågor och måste konferera allt längre med sin kollega innan han allt svettigare kan stå upp och förklara sig. Till sist hamnar man i en, ja faktiskt, filosofisk diskussion om bevekelsegrunderna i nederländsk skatterätt, och åhörarna sjunker djupare ned i de bankomatblå stolarna. Men plötsligt är det slut och domarkollegiet sveper ut lika snabbt som de kom in.

Det var allt vad EG-domstolen hade att bjuda på den här dagen. Informationsavdelningen har gett strikta order om vad journalister får göra och inte. Mest får man inte. Inte prata med någon utöver domarna – inga medarbetare, receptionister, säkerhetsvakter eller restaurangpersonal.

Inte med någon på informationsavdelningen heller för den delen. Hårda restriktioner kring fotografering i rättssalen. Inte lämna rättssalen för att titta på någon annan förhandling som pågår samtidigt. Knappt prata med domarna, men vi har beviljats en intervju med Pernilla Lindh och trekvart med den brittiska generaladvokaten Eleanor Sharpston.

Här ska definitivt inte tas på någon domarkåpa för fotograferingen, förklarar Pernilla Lindh.

– Men sätt i gång nu – skynda på! uppmanar hon bestämt.

Advokaten Ulf Öberg, som arbetade på domstolen under den svenske domaren Hans Ragnemalm på 1990-talet, tror att EG-domstolens brist på öppenhet kan skada förtroendet för institutionen. Han konstaterar att domstolen gått från motor i det ekonomiska maskineriet till försvarare av individuella rättigheter och andra »mjuka frågor«.

– När besluten handlade om bilar och bananer var det inte så många som brydde sig men nu sysslar domstolen med sjukvård, strejkrätt och brott och straff – nu kommer den att ifrågasättas på ett helt annat sätt, säger han. Han tycker att medlemsländerna borde ta ansvar för den ökade makt de har gett domstolen genom att öka transparens, kontroll och insyn i verksamheten.

Christina Schottner har arbetat som tolk vid domstolen i tio år och beskriver en ganska kärv arbetsmiljö med hierarkiska strukturer och litet utrymme för att göra sin röst hörd.

– Man känner sig som en liten kugge i maskineriet, säger hon.

Utanför Pernilla Lindhs fönster står byggkranar och grävskopor stadigt i leran. Till sommaren ska domstolen flytta, ännu ett EU-mässigt monsterbygge med höga, blanka fasader med sotiga fönster uppförs strax bredvid. Domstolen växer så det knakar – nya medlemsländer, nya domare, ny lagstiftning och nya kompetensområden syns i statistiken.

På tio år har antalet anställda fördubblats och nu arbetar runt 2 000 personer vid institutionen. Den årliga budgeten ligger på 2,5 miljarder kronor, vilket kan jämföras med svenska domstolsväsendet där över hundratalet domstolar, myndigheter och 6 000 anställda har en budget på 4,8 miljarder. Om Lissabonfördraget trots Irlands nej går igenom kommer domstolens behörighet att behandla mål som berör området frihet, säkerhet och rättvisa, vilket på sikt innebär ökad kontroll av asyl- och invandringsfrågor samt civilt och straffrättsligt samarbete.

I de nuvarande lokalerna avgörs fortfarande mål i stort som smått, ibland med banbrytande konsekvenser som sträcker sig över hela den europeiska kontinenten. EG-domstolen är EU:s i särklass mest okända, mest inflytelserika ursprungliga institution. Med låg profil och tajt organisation har den varit lokomotivet i den europeiska integrationen. Den har stakat ut vägen mot djupare samarbete genom att successivt utvidga och fylla ut regelverket när Europas ledare velat, fastnat eller kivats om hur det gemensamma samarbetet ska fortsätta.

– Domstolen har inte varit rädd för att tolka regelverket utöver ordalydelsen – precis som alla institutioner tenderar den att vilja vidga sitt existensområde, säger Stig von Bahr, svensk domare i EG-domstolen mellan åren 2000 och 2006.

Men vi tar det från början. Det är tidigt 60-tal och EU:s sex ursprungliga länder har ett par år tidigare ingått Romfördraget, den europeiska gemenskapens grundkontrakt. Över gränsen från Västtyskland till Nederländerna rullar lastbilar med kemikalier från det holländska importföretaget Van Gend en Loos. När nederländska tullen begär mer betalt än vad de gemensamma tullbestämmelserna föreskriver, blir företagsledningen sur och rättssaken hamnar i Luxemburg.

Den nya, ganska okända domstolen beslutar då att gemensam europeisk lagstiftning ger folk och företag rättigheter som de kan hävda inför nationella domstolar. Det här är inte något som kan utläsas ur fördraget, men domstolen slår fast att medlemsländerna har inskränkt sina suveräna rättigheter och att »fördragets anda, uppbyggnad och ordalydelse« ska tolkas på det viset. Medlemsländerna och deras myndigheter har fått sin överman.

EG-domstolen fortsätter med att slå fast att gemensam lagstiftning övertrumfar nationell lagstiftning och att möjligheterna att inskränka den fria rörligheten för varor och tjänster är få och små. När dessa grundläggande riktlinjer skapats, tar man itu med »mjuka frågor« som jämställdhet och sociala rättigheter och etablerar nya principer. Domstolen vurmar framför allt för två saker: en liberal, restriktionsfri inre marknad och den enskildas kamp för EG-rättslig rättvisa.

– Domstolen älskar den lilla människan som kämpar mot den stora staten, säger Ulf Öberg.

Med sin praxis går EG-domstolen från otydlig rättsfigur till gemensam stöttepelare och kofösare i riktning mot djupare integration. När politiska kompromisser leder till urvattnad, bristfällig lagstiftning fyller domstolen i luckorna, när regeringarna fastnar i förhandlingar träder domstolen in och banar väg för ny lagstiftning, när gemensamma institutioner har goda integrations-argument för att stärka sina positioner ställer domstolen upp, och när medlemsländerna är oense dömer Luxemburg till fördel för ökad fördjupning.

– Många gånger när lagstiftningsarbetet har kört fast har man väntat in domstolens utslag i kniviga frågor – den har varit nyckeln till framgång för den europeiska gemenskapen, säger den gamle Brysselveteranen, EG-rättsjuristen och diplomaten Olle Allgårdh.

EG-domstolen ska inte ta några politiska hänsyn, men till skillnad från vanliga domstolar ska den tillämpa lagar som redan från början innehåller politiska avsikter, nämligen att fördjupa samarbetet mellan medlemsländerna. Den kan hänvisa till lagstiftarens – politikernas – avsikter bakom luddiga skrivningar. Det kallas teleologisk tolkning o ch är populärt inom EG-rätten. I praktiken innebär det att domstolen kan välja mellan att tolka en text enligt ordalydelsen eller att säga »det här är vad lagstiftaren (politikerna) egentligen ville«.

EG-domstolen har byggt hela sin praxis på att EU:s regelverk, vilar på stenhårt framförhandlade kompromisser, och därför av nöd ofta är knapphändigt och otydligt. Därför är de politiska inslagen i domstolens bedömningar och deras konsekvenser svåra att komma förbi. Enligt Pernilla Lindh ägnar sig inte domstolen åt politiska överväganden, även om den har utvecklat rättspraxis i integrationsvänlig riktning.

– Man har kanske tagit sig rätten att tolka utöver ordalydelsen men det har berott på att det låg i lagstiftarens syfte, säger hon.

Pernilla Lindh tillägger att medlemsländerna ofta är parter eller tar ställning i mål, vilket innebär att domstolen får insyn i nationella intressen och insikt i vilken politisk genomslagskraft vissa beslut kan få. Alltså, domstolen har inte bara en dunkelt formulerad lagtext att tolka enligt politikernas avsikter – den har dessutom ett gäng representanter för politikerna i rättssalen som talar om vad man egentligen menade, hur ett ställningstagande kan hota en helig politisk graal i hemlandet och hur ett annat beslut skulle kunna orsaka stort politiskt tumult.

Lagstiftningen är den formella grunden, och det politiska övervägandet är den praktiska konsekvensen. Att domstolen inte befinner sig i ett politiskt vakuum är att uttrycka det försiktigt – den befinner sig i ett politiskt minfält där den måste sätta ned foten. Och den har trampat upp en allt bredare stig i riktning mot ökad europeisk integration.

Domstolen har alltså valt sida i den europeiska dragkampen mellan ökat samarbete och bibehållen nationell suveränitet. Ett annat belägg för domstolens politiska ställning är att den med tiden utsätts – och ger vika – för politisk press utifrån.

Under lång tid kunde domstolen med regeringarnas goda minne utveckla den gemensamma lagstiftningen. Den tog sig allt större friheter tills medlemsländerna en dag insåg att domstolens praxis kunde bli både störande och kostsam.

En av de första större kontroverserna inträffade när senior Francovich i Vicenza, Italien, i slutet av 80-talet stämde sin regering för att den inte hade införlivat ett gemensamt direktiv. Han hade fått sparken när företaget gick i konkurs och fick inte ut sin lön och inte heller den kompensation som han enligt gemensamma bestämmelser hade rätt till. EG-domstolen slog då fast att medborgare kan få rätt till skadestånd när de lider skada för att deras regering inte har implementerat gemensam lagstiftning. Francovich fick rätt och Europas regeringar fick kalla fötter.

Under 90-talet fortsatte domstolen med nya kostsamma, och för politikerna irriterande, avgöranden om gränsöverskridande användning av hälsovård och socialt stöd, beskattning och pensioner. Frustrationen hos medlemsländernas regeringar växte, de var förskräckta över den lilla styvsinta institutionen som kom med det ena kostsamma påbudet efter det andra. I förhandlingarna om ett nytt fördrag lär den tyske förbundskanslern Helmut Kohl ha ilsknat till och förklarat att EG-domstolen gått utöver sin juridiska kompetens på ett sätt som aldrig varit avsikten. EG-domstolen svarade med en skriftlig inlaga om att »restriktioner av domstolens tillgänglighet vore att riskera en enhetlig tillämpning och tolkning av EG-rätten«.

På 90-talet anas samtidigt ett skifte i domstolens praxis. Den fortsätter att leverera offensiva beslut men kommer också med mer försiktiga ställningstaganden där domstolen tycks ha lyssnat på medlemsländerna och retirerat något. Ett exempel är svenskt. Det handlar om den skånske Ica-handlaren Harry Franzén som på det svenska EU-medlemskapets första dag sålde vin i sin butik. När Landskrona tingsrätt inhämtade EG-domstolens yttrande menade först generaladvokaten att det svenska alkoholmonopolet stred mot EU:s fria rörlighet av varor.

Det svenska politiska etablissemanget blev utom sig och Margot Wallström tog heder och ära av generaladvokaten i en debattartikel. EG-domstolens beslut gick som bekant på Sveriges linje.

– Det var uppenbart att domstolen väjde för politiska hänsyn, för det fallet var extremt känsligt för de nordiska länderna, säger Olle Allgårdh.

Han får medhåll av Göran Perssons före detta statssekreterare Lars Danielsson som under lång tid var den svenska regeringens förhandlingsledare.

– Jag utgår ifrån att det fanns en medvetenhet hos domstolen om vilken stor vikt de nordiska länderna fäste vid den här saken, säger han.

Domstolen är alltså beroende av medlemsländernas välvilja, och dess status hänger på att besluten i slutänden vinner acceptans och genomslag i praktiken. Ett ökänt exempel på motsatsen var hur det »stora lammköttskriget« bröt ut 1979 när domstolen beordrade Frankrike att häva sitt importstopp för brittiskt lammkött. Frankrike vägrade följa domen och president Valerie Giscard d’Estaing kallade beslutet »olagligt«. Numera har domstolen möjlighet i fördraget att belägga länderna med vite om de inte hörsammar domstolens beslut.

Forskaren Derek Beach vid Aarhus universitet har skrivit boken »Between Law and Politics« om EG-domstolens förhållande till medlemsländerna. Enligt honom råder inga tvivel om att domstolen har tagit politiska hänsyn, och att den har pendlat mellan försiktiga och progressiva beslut. Som exempel på det senare pekar han på det Sverigeaktuella Vaxholmsmålet, där domstolen trots hårt politiskt tryck stärkt gemenskapsrätten på ett medlemslands bekostnad. Å andra sidan avstod den från att ta i den heta potatisen om Tysklands och Frankrikes brott mot stabilitetspakten. I stället för att greppa frågan om att EU:s två mäktigaste och rikaste länder i strid med stabilitetspakten inte förmådde hålla sina budgetunderskott i schack hänvisade domstolen i stället till en juridisk teknikalitet.

– Om något är politiskt turbokänsligt kommer inte domstolen att klampa in som en elefant. Den kommer att överlämna åt medlemsländerna att reda ut sina politiska problem och anpassa reglerna, säger han.

UIf Öberg konstaterar också att domstolen inte verkar i ett politiskt vakuum, utan att den tvingas välja mellan att vara mer eller mindre progressiv.

– Även om domstolen är världsfrånvänd så är det klart att den tar intryck av vad politiker säger, men ställningstagandena sker aldrig uttalat, säger han.

Eleanor Sharpston avfärdar talet om domstolens politiska roll – för det skulle domstolen behöva två saker: dels möjlighet att välja och välja bort vissa mål, dels en mer homogen domarkår.

– Det finns ingen Luxemburg conspiracy, skrattar hon.

Alla kan enas om att EG-domstolen inte är någon vanlig domstol, utan utgör en viktig del i ett politiskt sammanhang och en politisk process mot ökat samarbete i Europa. Den har gått i bräschen för utvecklingen och i klinch med nationalstatskramarna. Ibland har den gått Europas regeringar på nerverna och retat upp, men som Pernilla Lindh säger: »Domstolsavgöranden passar sällan alla samtidigt – det brukar alltid vara någon som inte blir nöjd.«

Nu har Europas regeringar alltid haft flera möjligheter att stoppa domstolen. De har kunnat påverka med utnämningar av domare – det har man försökt med någon gång men det har sällan gett något genomslag. De har haft möjlighet att lagstifta – det har man också gjort men utan några avgörande resultat. Slutligen har de kunnat begränsa domstolens kompetens och förutsättningar genom ändringar i fördragen – och hur många chanser har de inte haft sedan Sveriges medlemskap. Enligt Lars Danielsson har dock inte domstolens roll varit någon laddad fråga under regeringsförhandlingarna.

– Vi kanske borde ha diskuterat den saken mer, säger han fundersamt.

Men inte en enda gång har Europas ledare begränsat domstolens makt. Politiker må grymta om att rättvisan som skipas i Luxemburg är odemokratisk men i varje nytt fördrag har regeringarna ökat domstolens juridiska territorium med nya område. Slutsatsen måste vara att politikerna är beredda att ta motgångarna i utbyte mot att EG-domstolen plöjer vägen för den politiska utvecklingen genom att fatta de obekväma besluten. Eleanor Sharpston konstaterar att medlemsländerna har makten och möjligheterna att förändra allt vad domstolen bestämmer.

– Men det har de aldrig gjort!

Mer ur reportaget:

Den svenska motviljan

Ilska, trots och undfallenhet präglar politikernas förhållande till EG-domstolen.

Nej till domstolen

Nej-sidan skrämdes med EG-domstolens liberala syn på aborter när det nya fördraget röstades ned.