Pengarna tillbaka

Krisbudget eller valbudget? När finansminister Anders Borg presenterar mandatperiodens sista höstbudget, måndagen den 21 september, har han inget val. Luntan måste både rädda arbetstillfällen och vinna röster.

En krisbudget och en valbudget i ett.

Första indikationen på det kom i veckan, då Fredrik Reinfeldt, Göran Hägglund, Maud Olofsson och Jan Björklund var tillbaka i skolbänken. Inte för att lära, utan för att presentera en av budgetens största satsningar: tio miljarder kronor till kommuner och landsting för 2010. En tillfällig åtgärd för att förhindra att till exempel Helenelundsskolan i Sollentuna – där alliansledarna gjorde sitt utspel – tvingas skära ner. Eller, som alliansledarna uttryckte det, för att bibehålla välfärdens kärna: sjukvården, äldreomsorgen, barnomsorgen och skolan.

Pengarna är inte till för att kommunsektorn ska expandera och nyanställa, betonade Björklund. De ska enbart bromsa fallet.

På kort tid har kommunerna gått från en rekordekonomi – 2007 gjorde de ett samlat överskott på 22 miljarder kronor – till att vara på väg mot en djup kris. Bara statliga brandkårsutryckningar har hindrat det hittills. Senast i vårbudgeten 2009 fick kommunerna och landstingen sju miljarder kronor extra för nästa år. Och nu alltså tio miljarder kronor till.

Så mycket pengar att socialdemokraternas ekonomiska talesperson Thomas Östros för första gången inte kunde övertrumfa.

Utan stödpengarna hade kommunerna tvingats till drastiska neddragningar eller skattehöjningar. För få sektorer är så konjunkturkänsliga som kommunsektorn. Mer än två tredjedelar av dess inkomster kommer från inkomstskatt. Resten i huvudsak från statsbidragen. Så varje förlorad arbetstimme slår direkt mot den lokala budgeten. Och samtidigt som inkomsterna sjunker i takt med att arbetslösheten stiger, så ökar kommunernas utgifter eftersom fler personer behöver socialbidrag.

På så sätt tenderar kommunerna att förstärka konjunktursvängningarna i stället för att motverka dem. När de ökar utgifterna i goda tider eldar de på högkonjunkturen, när de gör besparingar i dåliga tider förvärrar de krisen. Och paradoxen är att de måste göra så enligt lag. Kommunernas balanskrav, som tillkom efter kommunkrisen på nittiotalet just för att säkerställa ekonomin, innebär att de inte får gå med underskott.

– Det finns ett konstruktionsfel i reglerna för den kommunala ekonomin, sa Björklund och synliggjorde ett av regeringens stora problem just nu: att kommunerna sänker landets ekonomi. Motvilligt har regeringen tvingats till det ena tillskottet efter det andra. 38 miljarder kronor i olika former sedan de tillträdde. Anders Borg hade gärna sluppit låna pengar, och se statsskulden växa, för att ge i bidrag till kommunerna. Speciellt när de offentliga finanserna precis hade börjat återhämta sig från den finansiella krisen och Borg vill framstå som ansvarsfull inför valet 2010.

Regeringen har också andra betänkligheter. Pengar till kommunerna kan de inte styra över. Risken är att de inte går till »välfärdens kärna«. Timbro kom nyligen med en studie som visade att pengar i stället gick till sådant som simhallar, campingplatser, bowlinghallar trots kristider. Svenskt Näringsliv följde upp med en undersökning som deklarerade att kommuner slösar bort pengar på ökad administration.

Alliansledarna var försiktigare i sina ordval, men noga med att betona att kommunerna nu måste effektivisera och satsa på välfärdens kärna. Pengatillskottet är bara en nödlösning.

En verklig lösning på statens kommunproblem dröjer, konstaterade Björklund, men kom själv med ett förslag: en stabiliseringsfond för kommunerna borde inrättas. I högkonjunktur skulle kommunerna tvingas lägga undan en del av överskottet, pengar som de skulle kunna använda när konjunkturen vänder. Då skulle staten slippa skjuta till resurser. Och kommunerna fungera som en konjunkturell motvikt.

Regeringen ska därför tillsätta en utredning som ska se över hur en sådan fond skulle kunna se ut. Men tidigast till nästa gång Sverige hamnar i en lågkonjunktur kan idén ha genomförts.

Professor Lars Calmfors, som leder regeringens Finanspolitiska råd, ser problemet men har en annan lösning.

– Det är inget fel på balanskravet i sig, det är ju till för att se till så att kommunerna sköter sig, säger han.

Han motsätter sig också tanken på att kommunerna skulle kunna bedriva egen stabiliseringspolitik. Det är statens uppgift. Kommunerna saknar tillräcklig kompetens. Dessutom skulle en sådan politik riskera att få oönskade effekter som spiller över på andra politikområden, menar Calmfors.

– Släpper man balanskravet på fel sätt finns risken att kommunerna blir för expansiva. Vi har ju haft ett par sådana fall, till exempel Haninge och Bjuv där staten fick gå in med subventioner när kommu­nerna inte kunde klara upp det, säger Calmfors.

Men inte heller dagens system tillfredsställer nationalekonomen.

– Tar man beslut om statsbidragen vid varje enskilt tillfälle så blir det en utpressningssituation mot regeringen. Det är klart att kommunerna försöker utnyttja det läget som är nu för att få maximalt med pengar från staten, säger Calmfors.

– Därför vore det bättre att lägga fast ett regelsystem där man inte behöver ta politiska beslut år till år som kanske influeras av att det är valår. I stället bör man ha en tydlig regel som i förväg bestämmer hur statsbidragen till kommunsektorn ska anpassas till konjunkturläget. Då behöver man inte ta en ny diskussion varje gång, utan anpassningen sker med automatik.

Det förslaget har han också presenterat för regeringen i Finanspolitiska rådets rapport. Systemet skulle bygga på att man räknar fram en trend för hur kommunernas totala intäkter kommer att utvecklas över tiden. Om det sker en avvikelse från trenden så ska statsbidragen antingen fylla ut luckan eller bli mer återhållsamma beroende på konjunkturläget.

Men alla verkar inte vara inne på samma linje. Regeringen ser ut att välja en annan modell, och Claes Olsson, tidigare chefsekonom på Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), ser uppenbara brister med Calmfors lösning.

– Det vore i och för sig bra om statsbidragen kunde kopplas till konjunkturcyklarna. Det är bara att det att det är himla svårt att förutsäga utvecklingen, säger Claes Olsson.

– Problemet är att vi aldrig riktigt vet hur konjunkturläget blir på förhand. Att ha en mekanism som talar om att nästa år ska statsbidraget vara så mycket därför att då är konjunkturen så bra kommer inte att fungera. Vi gör alltid fel prognoser på konjunkturläget. Det är först när man befinner sig i lågkonjunktur som det blir bråttom att få ut pengar.

Därför är det bra att kommunerna nu får extra resurser, anser Olsson. Felet med statens statsbidragspolitik, menar han, har snarare varit att staten har tenderat att ge pengar när de själva har gott om pengar – det vill säga i goda tider då kommunerna inte behöver dem.

Regeringens förslag om en stabiliseringesfond för kommunerna ställer han sig positiv till, även om han menar att begreppet fond för tankarna lite fel.

– Vad det handlar om är att ställa krav på kommunerna att under goda tider gå med visst överskott. Sedan skulle de få använda det överskottet i dåliga tider, säger Olsson.

Då skulle Anders Borg slippa öppna sin kassakista.

Men det skulle också innebära en möjlighet mindre för partiledare att presentera valgodis under lysrören i ett klassrum någonstans i landet.