Mammutmötets dilemma

Det vore en underdrift att säga att pressen är stor på de 192 deltagande ländernas delegater när de anländer till Köpenhamn den 7 december. Två år har gått sedan mötet i Bali, då arbetet inför Köpenhamnsmötet inleddes. Förväntningarna är skyhöga, men förutsättningarna ser i dagsläget inte ut att vara de bästa.

Världens industrialiserade länder har varken enats om gemensamma utsläppsmål eller hur mycket pengar de ska bidra med för att hjälpa utvecklingsländerna att begränsa sina utsläpp. Att den amerikanska kongressen inte producerat ett förslag till inhemsk klimatlagstiftning är kanske det som mest av allt förstör feststämningen.

Sedan FN:s första klimatkonferens i Rio 1992 har det följt ytterligare 14 stora »Conference of Parties«. I Köpenhamn är det dags för den femtonde i ordningen, COP15. Däremellan har klimatkonferenser av mindre och större modell avlöst varandra. Och i år har de duggat extra tätt.

Resultaten av FN:s klimatmöten har varit minst sagt skiftande. På 17 år har världens industriländer, minus USA, bara lyckats enas om bindande utsläppsminskningar en enda gång, och det var i Kyoto 1997. I dag är de flesta – från miljöaktivister till ansvariga politiker – överens om att dessa utsläppsminskningar är alldeles för låga. Vid klimatmötet i Haag år 2000 bröt konferensen till och med samman och fick avbrytas. Men Sveriges chefsförhandlare i klimatfrågor Anders Turesson hävdar att till och med det mötet var konstruktivt.

– Krisen visade sig bli fruktbar och förhandlingarna fortsatte med förnyad styrka vid nästa möte i Bonn.

Mammutmöten kallas de ibland, FN:s toppmöten. Många menar att själva formatet omöjliggör framsteg, att klimatmötena är en koloss på lerfötter som är på väg att kollapsa under sin egen tyngd.

– FN:s förhandlingsmekanismer är förlegade och hela processen är för trög. Något måste ske och jag tror att det krävs en uppluckring av hela FN-processen, säger Mattias Johansson på den gröna, liberala tankesmedjan Fores.

Enligt honom har mammutmötena lett till att fler och fler av de viktiga besluten inte längre fattas inom FN:s ramar. I stället har andra, mer lätthanterliga arenor vuxit fram, som G20, G8 och Major Economic Forum. Men dit har inte alla länder tillträde, vilket i sig är problematiskt. Ändå hävdar Mattias Johansson att det är ett mindre problem.

– Visst kan det missgynna mindre och fattigare länder, men det är egentligen samma problem i FN:s säkerhetsråd, där endast en begränsad skara har tillträde. Och 90 procent av utsläppen kommer trots allt från länderna i G20.

FN-processen är både svår och trög, men Sveriges chefsförhandlare tycker ändå att historien visar att den levererat förvånansvärt väl.

– Jag förstår kritiken, och visst är andra arenor än FN viktiga. Men det är ändå genom FN-processen som de stora avgörandena måste ske. Det finns inga alternativ, säger Anders Turesson.

Historien visar att det ofta är först under konferensernas sista skälvande nattimmar som beslut fattas. När delegaterna är nednötta av sömnbrist och utmattade av lagparagrafer och kohandel.

Öppna konflikter är vanligt förekommande, de kan antingen vara av känslomässig eller mer substantiell karaktär.

– Det är lätt att bli insyltad i innebörden av hakparenteser i stället för att se helheten. Motsättningar förefaller ofta omöjliga att överbrygga, säger Anders Turesson.

Handlingskraften i FN försvagas förstås av det faktum att det är konsensus som gäller.

Hittills har alla försök att införa nya regler som tillåter beslut genom kvalificerad majoritet misslyckats. Samtliga länder måste vara överens och konsensus är kung.

Av de stora globala aktörerna är det hittills bara EU som har levt upp till förväntningarna och bundit sig vid konkreta utsläppsmål. I måndags sade företrädare för FN:s klimatteam att det nu är oklart hur framgångsrik konferensen i Köpenhamn egentligen kommer att bli. Sveriges chefsförhandlare försöker hålla humöret uppe. Han ser förvånansvärt avslappnad ut med tanke på att inte mycket återstår före de två veckorna som är viktigast i hans karriär.

– Självklart hade jag önskat att vi kommit längre i dag. Men hade jag fått frågan för två år sedan och svarat realistiskt så hade jag nog gissat på att vi skulle vara där vi är i dag, säger Anders Turesson.

Inger Klöfver, avdelningsdirektör på Naturvårdsverket och som har suttit med vid de svenska klimatförhandlingarna sedan mötet på Bali i december 2007, är förhållandevis optimistisk.

– Mycket känns ändå relativt klart. Nu har vi kommit till det skede i processen där det är läge för samtliga parter att börja ge upp en del saker på sina önskelistor, säger Inger Klöfver.

Innan det riktiga mötet hålls ett förmöte i Köpenhamn den 16–17 november. 43 ministrar plus deras tjänstemän är inbjudna, ett representativt urval av parterna.

Anders Turesson tror, till skillnad från Inger Klöfver, att det trots två års föreberedelser kommer att vara mycket långt kvar när han sätter sig vid förhandlingsbordet den 7 december.

– Nästan ingenting kommer att vara klart då. Den vanliga formen vid sådana här förhandlingar går ut på att »nothing is agreed before everything is agreed«.

Trots att det nästan alltid är samma personer som deltar så är varje klimatförhandling unik, menar Sveriges tidigare chefsförhandlare i klimatfrågor, Bo Kjellén. Han hade uppdraget från och med den första klimatkonferensen i Rio 1992 och fram till 2001.

– Det är hela tiden ett känsligt läge, även om atmosfären och stämningen i gruppen varierar väldigt från möte till möte. Ibland kan det hänga på enskilda individers förhandlingsskicklighet eller brist på sådan, om man lyckas nå fram till ett beslut, säger han.

Den första veckan i Köpenhamn är det hans efterträdare Anders Turesson och dennes förhandlingskollegor som ska kämpa för att ha så mycket som möjligt klart till dess att ministrar och dignitärer ansluter sig vecka två.

Schemat på en FN-konferens ser alltid likadant ut. Klockan sju på morgonen samlas den svenska gruppen för en genomgång av dagens uppgifter. En timme senare är det dags för EU-gruppen att göra samma sak. Klockan tio på förmiddagen drar förhandlingarna i gång. Plenumsammanträden och kontaktgruppsmöten som det heter på FN-språk, sker parallellt. Samtidigt formas nya och gamla grupper för att förhandla vid sidan av.

Sveriges delegation kommer att bestå av ett 100-tal personer. Fattigare länder har förstås inte samma resurser och kan inte skicka en jättedelegation. Vissa kommer därför att representeras av endast ett par personer.

Den officiella arbetsdagen pågår normalt till 18.00. För ett par år sedan beslutade FN att mötena skulle ta slut då, för att ge grupperna möjlighet att koordinera sig och ge deltagarna lite respit.

Men denna regel har FN beslutat att skrota vid det stora klimatmötet i Köpenhamn. Det finns helt enkelt ingen möjlighet att nå en överenskommelse utan att använda sig av kvälls- och nattmanglande.

Tricket för att orka verkar vara fysisk aktivitet. Bo Kjellén berättar att han alltid hade som vana att ta en joggingtur innan mötesdagen började. En taktik som även används av Anders Turesson, som dessutom utvecklat ett eget träningskoncept, det så kallade hotellrumspasset, för att orka. Han är dock tveksam till om han ens kommer att ha tid för det i Köpenhamn.

Nu försöker han fokusera på de där magiska ögonblicken som infinner sig efter en lyckad förhandling. När alla parter är relativt nöjda och en känsla av att ha skrivit världshistoria infinner sig.

Bo Kjellén minns när han satt som ordförande i förhandlingarna om FN-konventionen mot ökenspridning. Sista förhandlingsrycket inleddes klockan ett på natten, och inte förrän sju på morgonen var parterna överrens.

– Jag hade föreberett en stolt och högtidlig slutdeklaration men det var ingen som lyssnade. De som inte redan hade gått därifrån hade somnat, säger Bo Kjellén.