Så blir framtidens Europa

[[Fredrik Reinfeldt|Reinfeldt]] höll nästan på att komma undan. Det var hans chans att visa alla inbjudna europeiska parlamentariker hur bra det svenska ordförandeskapet går. Till och med irländarna kunde anlända med entusiasm och framtidstro efter det rungande »Ja« som folket avgett i omröstningen. Statsministern kunde kosta på sig ett par vänliga ord till kandidatländerna Island och Kroatien. Sedan vidtog de väntade inpassen och debatten haltade vidare. Tills den turkiske delegaten reste sig upp och utbrast:

– Jag är väldigt besviken på att statsministern inte med ett ord har berört den turkiska ansökan till EU!

Det europeiska integrationsprojektet har på femtio år gått från en småskalig, ekonomisk efterkrigspakt med stora ambitioner till ett brett europeiskt politiskt samarbete med ett gigantiskt byråkratiskt maskineri och en tilltagande växtvärk. För 25 år sedan hade unionen bara nio medlemsländer, varken passfrihet, säkerhets- eller polissamarbete ingick och det återstod fortfarande tio år till Sveriges anslutning. Om vi ser ytterligare 25 år framåt landar vi på 2034. Hur ser EU ut då? Har unionen vuxit sig ännu större och starkare, eller har inre strider lett till stagnation och apati?

Scenario 1: Större och starkare
»Ett ständigt fastare förbund mellan Europas folk«. Så lyder formuleringen i Romfördraget från 1957. EU:s grundande fäder, den franske utrikesministern Robert Schuman och affärsmannen Jean Monnet, hade en storslagen vision om att ena hela den europeiska kontinenten. Vid den stora utvidgningen 2004, då unionen över en natt fick tio nya medlemmar, realiserades merparten av detta mål.

Därpå följde en livlig debatt om EU:s framtid. Var unionen mogen att ta in det stora muslimska landet Turkiet? Och hur skulle man egentligen göra med stater som Moldavien, Georgien och Azerbajdzjan? Motståndet var på vissa håll starkt, men till slut segrade de som ville se ett större EU.

I scenariot »större och starkare« består EU om 25 år av ett 40-tal medlemsländer och är inte längre en kristen klubb. I takt med utvidgningen har också en av de mest utskällda delarna av den gemensamma politiken förändrats: jordbrukspolitiken har åter blivit en nationell fråga och subventionerna avskaffats. De stridslystna franska bönderna blev till slut tvungna att erkänna sig besegrade – en följd av att de många nya medlemsländerna i EU inte alls delade uppfattningen att pengar skulle fortsätta ösas på jordbrukssubventioner.

Sedan Lissabonfördraget antogs har EU fått en egen permanent president och en utrikesminister som alltmer kommit att spela en viktig roll på den internationella arenan. Ambitionerna att bli en utrikespolitisk aktör som talar med en röst i globala säkerhetsfrågor har till stor del uppnåtts. Fredsbevarande styrkor under EU-flagg står ständigt till förfogande för att användas snabbt vid krigshärdar runt om i världen.

Många EU-entusiaster tror att projektet under de kommande decennierna kan fortsätta att utvecklas, fördjupas och breda ut sig geografiskt över den europeiska kontinenten. Om så kommer att ske hänger på flera saker. En av de viktigaste är hur det går med utvidgningen. En annan är hur inre kriser och yttre påtryckningsfaktorer kommer att påverka utvecklingen.

Utvidgningen att det har varit en av de viktigaste och mest konkreta visionerna och drivkrafterna under hela samarbetets utveckling.
Det har blivit något av gemenskapens ödesfråga att klara av att fånga upp demokratiska, fredligt sinnade länder och att stabilisera dem genom att knyta dem till samarbetet. Så var det från den fransktyska kol- och stålunionen, vars syfte var att sammanlänka länderna ekonomiskt och göra ett nytt krig omöjligt, till den stora utvidgningen österut 2004 där länderna bakom järnridån trädde in i gemenskapen. Forskningsledaren Antonio Missiroli vid tankesmedjan European Policy Center kallar utvidgningarna för en »smashing success«.

– Det är förmodligen det mest framgångsrika fredsprojektet i modern historia, säger han.

En fortsatt utvidgning är helt beroende av om det finns en politisk vilja att ta in nya länder. I dagsläget står Kroatien och Island på kö och den processen väntas kunna slutföras ganska snabbt. Därefter kommer Turkiet – en stor och öppen fråga som väcker frågor om Europas kulturella, geografiska och religiösa gränser. Även länderna på västra Balkan är intresserade av medlemskap och på längre sikt kan forna Sovjetstater som Ukraina eller Georgien bli aktuella.

Ett större och starkare EU bör rimligen omfatta Turkiet om 25 år men motståndet är starkt bland dagens tongivande politiker, som Nicolas Sarkozy och Angela Merkel. Landet har de senaste tio åren reformerats i rasande fart, men det är inte där problemet ligger, menar en högt uppsatt EU-tjänsteman. Det är på identiteten det hänger. EU är alltför osäkert på sin egen identitet och därför tycks ett muslimskt land så skrämmande att välkomna in i familjen.

Ordföranden i EU-nämnden Anna Kinberg Batra ser inte några principiella hinder för ett turkiskt medlemskap i EU, men anser att Turkiet måste ta tag i de reformer som krävs. Även tiden talar för ett turkiskt medlemskap – ingen vill uttryckligen hoppa av förhandlingarna och därför kan resultatet på sikt bli någon form av medlemsavtal.

De historiska parallellerna visar hur EU har bromsat utvidgningar – men samtidigt brukar det till slut leda till att länderna blir medlemmar. Det enda land som varit nära medlemskap utan att ansluta sig är Norge och det var på grund av egna folkomröstningar – två gånger till och med.

Om Sarkozy verkar tjurskallig när det gäller Turkiet kan man bara jämföra med hans företrädare Charles de Gaulle som på 60-talet lade in sitt veto mot Storbitannien inte en, utan två gånger. Det nobbade Storbritannien fick vänta med en ny ansökan tills de Gaulle avgick 1969.

Om utvidgning har handlat om storslagna visioner, fred och samförstånd finns det en helt annan faktor som varit och förblir minst lika betydelsefull för EU:s utveckling. Det handlar om den energi som springer ur frustration, missnöje och konflikt. Krisernas kraft. Det framtida EU kommer att påverkas av inre strider och yttre påtryckningar av olika slag.
Vilka de yttre kriserna blir är svårt att förutse även om det i dagsläget handlar mycket om klimat- och finanskris. Så har finanskrisen tvingat fram omfattande regleringar av bank- och finansmarknaden och den kan också räknas som avgörande faktor bakom Irlands ja till Lissabonfördraget.

En tillbakablick visar att yttre faktorer på liknande sätt tvingat fram fördjupat samarbete.

Till exempel ledde handelskriget mellan USA och Europa på 60-talet till att det valutastabiliserande världshandelsavtalet Bretton Woods kollapsade, vilket i sin tur fick fart på den gemensamma marknaden. Oljekrisen som strax följde gjorde frågan om ekonomisk och finansiell stabilitet akut, vilket bidrog till fördjupade diskussioner om effektivare beslutsfattande och nya samarbetsområden som resulterade i enhetsakten 1986. Internationell konkurrens och en stark dollar låg också bakom den långa process som ledde till ett valutasamarbete och, så småningom, den gemensamma valutan euro.

Många av de bakslag som drabbat EU har haft med nya konstitutioner och lagar att göra. 2001 höll Irland som enda land i EU folkomröstning om Nicefördraget. Majoriteten röstade emot. Ett år och några garantier senare fick de rösta igen, resultatet den gången blev ett ja. De enda två länder som folkomröstade om EMU – Sverige och Danmark – sa nej år 2000 respektive 2003. Och 2004 röstade också danska folket nej till Maastrichtfördraget.

Året därpå kom kanske det svåraste bakslaget för EU, vars ledare investerat hela sitt politiska kapital i förslaget till en ny konstitution för Europa. När folken i två av EU:s grundarländer, Frankrike och Nederländerna, röstade nej med bara tre dagars mellanrum under våren 2005 blev de därför oerhört besvikna och såg det som ett stort misslyckande.

– Att i ett sådant läge använda ordet kris är både ett rationellt sätt att hantera ett misslyckande och ett sätt att få befolkningen att ändra sig, säger den förre EU-ambassadören Lars Anell.

Statsvetaren och forne handelsministern Björn von Sydow är inte förvånad att det gick som det gick med förslaget till konstitution. Det gick för bra för medlemsländerna och deras ekonomier. Solsken och välstånd är inget som driver på den europeiska integrationen. För att nationalstater frivilligt ska ge ifrån sig beslutsmakt krävs helt enkelt en ordentlig kris.

– EU blir starkare och mer accepterat vid en kris. Se bara på irländarnas ja till Lissabonfördraget, det hade aldrig varit möjligt utan finanskrisen, säger han.

Scenario 2: Stagnation
År 2034 har det europeiska samarbetet stannat upp, EU befinner sig i stagnation. Orsaken är kroniskt trötthetssyndrom, »enlargement fatigue«. EU har vuxit sig så stort att det varken mäktar med fler medlemsländer eller några större integrationsprojekt. Lissabonfördraget, arbetet med EU:s nya konstitution och tidigare Nicefördraget har avskräckt alla för lång framtid från att hugga tag i nya storstilade grundlagsförändringar. Paralleller dras till läget i EU under 70-talet då det rådde en dyster stämning bland politikerna, en känsla av att samarbetet stannat av och att inget hände. EU har helt enkelt tappat sugen.

De tidigare utvidgningarna må ha varit lyckosamma ur många synvinklar men missnöjet jäser i stora delar av Öst- och Centraleuropa där förväntningarna på ekonomiska framgångar orsakat besvikelse redan före 2008 års finanskris. Den massiva arbetslösheten som följde i krisens spår kom att slå hårt mot de nyaste medlemsstaternas ekonomier. Arbetslöshetens Europa utgör en gynnsam grogrund för populism, sociala spänningar och extremistiska partier.

Att EU sedan har systemfel och brister gör det till ett tacksamt objekt att kritisera. Demokratiskt underskott, dålig insyn, groteskt stor och kostsam byråkrati, utskällda jordbrukssubventioner och en oklar roll på världsarenan. Lissabonfördraget blev inte den räddning som många hoppats på och löste inte alla EU:s problem.

Vad talar för att det kommer att se ut så här? Den stora geografiska spridningen och själva uppnåendet av den optimala yttre gränsen är en faktor. Den pågående finanskrisen är en annan. Bristen på tydligt, samlande europeiskt ledarskap en tredje.

2008 års finanskris kommer att prägla EU:s arbete under en lång tid framöver. Massiva budgetunderskott, hög arbetslöshet, höga räntor och långsam tillväxt ställer krav på EU:s ledare att visa stort ledarskap och inte hänfalla åt kortsiktiga lösningar och nationella intressen.

Det ekonomiska samarbetet har alltid utgjort kittet i det europeiska projektet. Att det samarbetet fortsätter att fördjupas de närmaste decennierna är därför troligt, och precis som tanken var med kol- och stålunionen bildar de ekonomiska länkarna gemensamma intressesfärer.

– Risken är stor att den ekonomiska krisen slår olika hårt mot Europas ekonomier och att det leder till friktion och konflikter mellan olika grupper av förlorare, som arbetslösa och invandrare, säger Paul Taylor, europapolitisk kommentator på nyhetsbyrån Thomson Reuters.

Grundarnas idéer om ett allt djupare samarbete har varit en av gemenskapens stora drivkrafter. EU-skeptikern Sören Wibe anser att visionerna och den dynamik som byggt det stora europeiska projektet har varit helt avgörande för att driva Europasamarbetet framåt. Han tror att integrationsprocessen kommer att fortsätta åtminstone fram till 2020, främst av två skäl: dels har politikerna bundit upp sig med löften till varandra och sina väljare, dels finns ett behov av att köra politiska idéer i botten. Först när en ny generation politiker upptäcker att unionen inte löser vare sig världsfred, fattigdom eller klimatproblem kommer Europatanken att nå vägs ände.

– Risken för stagnation är överhängande. Slutet kommer när utvidgningen tar stopp och EU signalerar »Vi är Europa – inte ni. Gränsen är stängd«, säger han.
Frågan är om Lissabonfördragets nya stjärnor, EU:s permanenta president och utrikesminister, eller någon annan europeisk ledare kan motverka avsaknaden av storslagna visioner. Under vissa perioder har karismatiska individer spelat en central roll för samarbetets utveckling.

– EU hade aldrig blivit vad det är om det inte varit för Schumann, Monnet, Gaspieri, Adenauer eller Kohl, säger Europaparlamentarikern Anna Maria Corazza Bildt.
I dag råder det brist på sådana personer.

– EU har ingen person med lyskraft, ingen som framstår som dess starke man eller kvinna, säger Ulf Dinkelspiel, utrikesministern som lotsade Sverige in i EU på 1990-talet.

Men 2034 kan det vara annorlunda. Eftersom mandat och uppdrag för både presidenten och utrikesministern fortfarande är ganska otydliga kommer den närmaste tiden att bli viktig.

– Den nya presidentens ledaregenskaper blir avgörande för hur den här positionen utformas. Den måste ha både tydliga visioner och god förhandlingsförmåga – som Jacques Delors, säger Pierre Lequiller, politiker i franska nationalförsamlingen.

Jacques Delors är det namn som oftast återkommer när det talas om vilken typ av person som fordras för att driva EU-projektet framåt. Den franske socialisten och tidigare finansministern har spelat en central roll i EU:s historia. Det var han som tog EU från 70-talets krisår in i 80-talets guldår, då den inre marknaden med fri rörlighet för varor och tjänster inrättades. Delors var ingen anonym EU-byråkrat, tvärtom. Han hade starka ambitioner och personliga drivkrafter som gav extra tyngd åt hans reformvilja. Dessutom hade han förmågan att måla upp en vision som lockade och hade hjälp av att ekonomin gick i rätt riktning.

– Men man ska komma ihåg att hans mandat var tydligt, och att han hade stöd av både Tyskland och Frankrike. Dessutom var kommissionen stark, säger Katinka Barysch, på Centre for European Reform i London.

EU-journalisten Paul Taylor hävdar att det krävs en person som är karismatisk och förmår representera hela EU. Men han eller hon får inte ha »high negative«, alltså väcka för starka känslor. Därför anser han Carl Bildt vara mindre väl lämpad.

Om EU, som vissa bedömare hävdar, är på väg in i en synbar svacka, så kan det europeiska integrationsprojektet ändå mala vidare – precis som på 70-talet. Den politiska viljan är avgörande för om EU kommer att ha stagnerat år 2034 eller inte, om ledarna betraktar EU som del av problemet eller en del av lösningen.

Scenario 3: Medelvägen
Mest sannolikt är kanske ändå att EU år 2034 är en blandning av de två tidigare scenarierna. Perioder av fördjupning och ökat samarbete avlöser perioder av stagnation där medlemsländerna drar i handbromsen.

Precis som det alltid har sett ut i EU:s historia.

EU år 2034 är förmodligen en ganska rörig samling, mer flexibelt och med suddigare gränser. Antalet medlemsländer har ökat men det är framför allt okontroversiella, lätt integrerade länder som har släppts in. Lissabonfördraget är fortfarande stommen i samarbetet men viktiga institutionella ändringar har drivits igenom under epitetet »tekniska justeringar«. På olika rättsområden har det bildats tätare samarbeten mellan ett begränsat antal medlemsländer som fördjupat samarbetet.

De ambitiösa planerna för den gemensamma presidenten och utrikesministern blev inte mycket annat än fina ämbeten utan större inflytande. Men euron har nu trängt ut alla nationella valutor utom det brittiska pundet. Strasbourg har efter plågsamma förhandlingar fått lägga ned sitt värdskap för Europaparlamentet, och det eviga pendlandet mellan Strasbourg och Bryssel har upphört. Vid bordet i FN sitter de europeiska länderna fortfarande på egen stol med sin egen agenda, men i andra sammanhang, som Internationella valutafonden och Världsbanken, har de med framgång börjat tala med en europeisk röst, vilket gett utdelning i form av visst inflytande.

Europatanken har tagit en medelväg.

Prolog
Kompromisser, förhandlingar och gyllene medelvägar – så ser EU:s historia ut. Och i takt med att medlemsantalet växer har kraven på kompromissvilja ökat. Från att alla medlemsländer har vetorätt så har beslutsgången förändrats till kvalificerad majoritet. Tiden då ett enda land kunde blockera ett beslut är förbi.

Enligt den tidigare svenska EU-kommissionären Anita Gradin så har unionssamarbetet historiskt alltid tagit två steg framåt och ett tillbaka. Och det starkaste intrycket som hon bär med sig från åren i Bryssel är just förvåningen över att vitt skilda länder ändå lyckas komma överrens så pass ofta som de ändå gör.

– Det är som i vilken familj som helst. Det är inte så jäkla lätt att komma överens alla gånger. Men när man är tvungen att hitta lösningar så gör man det alltid till slut, säger hon.

Det är framför allt bredden som talar för det tredje scenariet. Med 27 medlemsländer är det redan svårt att ena alla medlemmar kring varje lösning. Beslut med kvalificerad majoritet kommer alltid att vara beroende av både den politiska viljan från de styrande och en folklig förankring. Med nationalstaternas bevarande består också nationella intressen och den kortsiktighet som finns inbyggd i varje politikers strävan att få folkets förtroende vid nästa val. Å andra sidan finns en stark vilja att samarbeta och insikt om att många problem bara kan lösas gemensamt.

– De enda alternativen är att lägga ned eller bilda en federation – båda är politiskt oattraktiva och orealistiska. Därför kommer den positiva terrorbalansen mellan EU och folkets acceptans att fortsätta, säger professor Sverker Gustavsson.

Några ambitiösa grundlagsprojekt i stil med Lissabonfördraget lär EU inte ge sig in på i första hand. Det senaste decenniets bakslag och omförhandlingar har visat att riskerna med sådana projekt är alltför stora – och att resultatet blir magert i slutänden.

– Aldrig har väl så många lagt ned så mycket tid och arbete för att åstadkomma så lite, säger EU-forskaren Carl Fredrik Bergström vid Svenska institutet för Europapolitiska studier, Sieps.

Troligare är att framtida ändringar i konstitutionen kommer att ske gradvis, politikområde för politikområde.

Katinka Barysch vid tankesmedjan Centre for European Reform i London tror att det framtida europeiska samarbetet i allt högre grad kommer att präglas av köpslående, givande och tagande. Hon tror inte att det blir en stark inre kärna av ledande länder som går före utan ett bredare, lösare, mer fragmenterat Europa där olika länder samarbetar på olika områden.

– I framtiden kan utvidgningarna bli mindre laddade, i takt med att EU inte längre är en exklusiv klubb där alla vill ha tillträde, säger hon.

En viktig fråga är hur EU kommer att agera utrikespolitiskt. År 2009 har EU:s status och inflytande på den utrikespolitiska arenan sjunkit samtidig som länder som Kina, Indien och Brasilien klivit fram som nya stormakter. Ett EU med 27 eller flera medlemsröster i olika sammanhang borde ha stort inflytande av rent kvantitativ natur, men de flesta anser att Europa förlorar inflytande genom att inte kunna tala med en röst.

– EU är överrepresenterat men underpresterar på den internationella scenen, anser Antonio Missiroli vid tankesmedjan European Policy Centre i Bryssel.

EU:s vägval de närmaste decennierna beror på ledarskap, politisk vilja, yttre omständigheter, ekonomiska och sociala förhållanden och befolkningens uppfattning om samarbetet.

Om Europas politiker tappar lusten och luften går ur det europeiska samarbetet finns fortfarande det som blivit kärnan och den konstant surrande motorn i Bryssel: den ständigt malande byråkratin som fortsätter att producera rättsakter och förhandla fram nya förslag.

Ett närmast självgående maskineri som i sig kan ha en mildrande effekt på konflikter och meningsskiljaktigheter.

Mer ur reportaget: Europa har fått ett telefonnummer