Kidnappade konstitutioner

Atombomben. Av alla inlindade hot och skarpa utfästelser som surrat i korridorerna i konflikten mellan EU och den polska regeringen de senaste veckorna – från EU:s »Dra tillbaka ert förslag om att ändra hur era domstolar ska arbeta« till polackernas »Våra domstolar och vår konstitution är vår angelägenhet« – var det inget som bättre fångade det surrealistiska allvaret i situationen än EU:s hot att ta till det yttersta vapnet. Med atombomben – uttrycket myntades av förre EU-kommissionären Vivianne Reding häromåret – kan EU dra tillbaka rösträtten som straff mot ett medlemsland som bryter mot det som kallas »rättsstatens principer«.

Härom veckan skickade EU iväg sin formella åsikt om vad de tycker att polackerna måste göra. Polen har två veckor på sig att svara.

Den nya polska regering som tillträdde i höstas har på kort tid ändrat reglerna för sin författningsdomstol, tillsatt nya domare, och tagit kontroll över statliga medier. EU-kommissionens vice ordförande Frans Timmermans överlämnade det kärva beskedet med orden:

– Vårt demokratiska system ska inte innebära majoritetens diktatur. Historien har lärt Europa vad det kan innebära.

EU:s försök att värna den demokrati man hjälpte Polen att införa när järnridån föll, är ett av flera exempel som på senare tid visat hur lätt det är att kidnappa till synes pålitliga demokratiska konstitutioner. Och hur svårt det är att förhindra det. Politiker som vill driva samhället i auktoritär riktning har blivit allt mindre rädda för att banalisera det hinder en stark konstitution i ett sådant läge är tänkt att utgöra.

I presidentvalskampanjen i Österrike lovade extremhögerns kandidat Norbert Hofer att han skulle upplösa parlamentet om han vann, och om den nuvarande regeringen – en koalition av socialdemokrater och Österrikes folkparti – misshagade honom vad gällde flyktingpolitiken. I en tv-intervju fick Hofer frågan om han menade allvar och om det var konstitutionellt möjligt. Han svarade:

– Ni kommer att bli förvånade över hur mycket en president kan göra.

Grundlagsförändringarna i Polen och förebådandet om konstitutionella förändringar i Österrike inträffar bara några år efter att Ungern förändrade sin konstitution. Är oron över händelseutvecklingen en reaktion på tomt skrammel, en fixering vid procedurfrågor, eller markerar nonchalansen inför konstitutionerna ett verkligt demokratiskt hot?

Demokratin är under tryck, på riktigt, och det är ett trendbrott, skrev det amerikanska forskningsinstitutet Freedom House i sin senaste rapport 2016, om tillståndet i världen. Freedom House bildades på 1940-talet och är, trots att det ibland kritiserats för att vara för nyliberalt, den tongivande auktoriteten när det gäller mätningar av frihet och demokrati. Ledare i hela världen, demokrater och diktatorer, läser institutets rapport. Varje år delar Freedom House in världen i fria, delvis fria och ofria stater. Av världens 7,3 miljarder människor lever för närvarande 40 procent i fria länder, 36 procent i ofria och 24 i delvis fria. Med början på 1990-talet ökade friheten och demokratin stadigt varje år men 2015 och 2016 vände kurvorna. Inte bara i länder som Kina, Syrien och Ryssland. Också i Västeuropa och USA.

Bland länder som de senaste två åren minskar i frihet finns Ungern, Turkiet och USA. »Ledande demokratier, oavsett styrkan på ländernas institutioner, har avslöjat en oroande brist på självförtroende och demokratisk övertygelse under 2015«, skriver Freedom House.

Finanskris, Syrienkrig och flyktingkatastrofer har satt press på samhällen och »grundläggande demokratiska principer har börjat försvagas.« I USA har valsystemet i många delstater förändrats, valkretsar har ritats om, röstproceduren gjorts otillgänglig, en utveckling initierad av mäktiga finansiella särintressen, som lett till att den ras- och etniska klyftan fördjupats och att rörligheten mellan samhällsklasserna börjat äventyras. I Europa är det alltså Ungern och Polen, men andra länder, som använt författningen för att öka massövervakning, har också tagit steg i riktning bort från de liberala idealen.

Efter Sovjetunionens fall tog de flesta för givet att den liberala västerländska demokratin en gång för alla vunnit. De östeuropeiska enpartistaterna fick hjälp att skriva nya konstitutioner av västerländskt snitt, anslöt sig till EU och fick stora ekonomiska bidrag. Polen allra mest. Motorvägar, förskolor och sporthallar byggdes. Polska studenter började studera i Europa. Samhället förändrades snabbt och i valet 2015 kom en reaktion: en majoritet av polackerna röstade på det auktoritära och religiösa Lag och ordning som betraktade det som hänt efter EU-inträdet som ett slag mot traditionella polska värden. Partiet lovade, som polske utrikesministern Witold Waszczykowski uttryckte saken, att sätta stopp för Polens fortsatta utveckling mot att bli ett land »bara för vegetarianer och cyklister«. När de konstitutionella principerna efter några månader tycktes vara i farozonen reagerade omvärlden.

Aristoteles skiljer i sitt klassiska verk »Politiken« på verkliga konstitutioner och förvanskningar. De verkliga syftar till medborgarnas välfärd, förvanskningarna till fördelar för de styrande. En annan av Aristoteles tankar är fortfarande central i synen på konstitutionens uppdrag: den ska säkra viss stabilitet och skydda mot tillfälliga gruppers ohämmade maktutövning. Men hur lätt är det att kidnappa en konstitution?  Är vissa mer motståndskraftiga än andra?

Konstitutioner ska vara svåra att ändra för att fylla sin funktion, men de får samtidigt inte vara för rigida. Dilemmat kan sammanfattas i frågorna: Hur mycket bör ett sittande parlament kunna binda ett framtida? Hur balansera eviga värden mot behovet av att spegla folkviljan i nuet?

Varje demokratiskt land hittar sin säregna balans men statsvetarnas ledord är att de författningar som är svårast att ändra på papperet också är mest motståndskraftiga mot tillfälliga politiska vindkantringar.

Den tyska konstitutionen anses vara den svåraste att ändra i. Efter andra världskriget var det just skyddet mot en ny diktator som var utgångspunkten för den nya tyska konstitutionen. Danmark, Belgien och Holland har också starka författningar. Det har Danmark kunnat peka på när man fått så många undantag från EU:s regler och säga: det här får vi inte ändra. I Sverige krävs beslut av två riksdagar, med val emellan, för grundlagsändringar. Den svenska författningen anses vara lättare att ändra än den norska och finska, och mycket lättare än den danska, som förutom beslut i två folketing kräver folkomröstning för att ändras. Den amerikanska har betraktats som svårförändrad, men under 2000-talet har USA fått lagar om massövervakning som strider mot fundamentala frihets- och demokratiprinciper. På papperet stabila och tröga konstitutioner är inte omutbara.

Det mest lärorika exemplet på det är Ungern. I likhet med de andra östeuropeiska länderna i början av 1990-talet vände sig Ungern till EU och ville ha hjälp med en nya konstitution. Det skedde samtidigt som ett nyinrättat organ hade bildats, Venedigkommissionen, med syfte att vara demokratisk vakthund åt Europarådet.

– Vi brukar kalla Venedigkommissionen det lagråd som FN inte har, berättar Johan Hirschfeldt, som är en av två från Sverige i Venedigkommissionen. Om ett land får problem med demokratin, och om EU eller Europarådet tycker att det är problem, så är det Venedigkommissionen som granskar och kommer med legitima rättsliga kommentarer.

Förbjuden kritik. Den forne premiärministern Péter Boross höjer ett varningens finger åt nuvarande ledaren Viktor Orbán på femårsdagen av Ungerns nya institution, den 25 april i år. (Attila Kisbenedek/TT/AFP)

Ungern valde att damma av sin gamla konstitution, den som gällt före kommunisttiden. Den ansågs rättssäker och bra och Ungern etablerade en författningsdomstol efter tyskt-österrikiskt mönster, med uppgift att granska hur lagförslagen stämde överens med författningen. Författningen och domstolen bidrog till att Ungern, till skillnad mot många av de andra östländerna, lyckades med en mjuk övergång till liberal demokrati. Men när Viktor Orbáns borgerliga Fidesz kom till makten efter en jordskredsseger i valet 2010 som gav två tredjedelars majoritet i parlamentet, innebar det att man förutom makten att stifta lagar också hade rätten att ändra författningen.

Den ungerska regeringen satte i gång. Åsiktsyttringar som skadar den ungerska staten får förbjudas. Politisk kampanj får bara förekomma i statliga medier. Begreppet familjer utesluter ogifta par. Författningsdomstolen har begränsade befogenheter, domstolens rätt att pröva lagarna har inskränkts.

EU kritiserade. Ungern sa att man fattade sina egna beslut, inte var någon EU-koloni.

Europarådets dåvarande ordförande Thorbjørn Jagland begärde att Venedigkommissionen skulle titta på Ungern och göra en bedömning.

Ungern skickade redan vidtagna lagar och nya lagtextutkast. Venedigkommissionen fick tillgång till gällande lagstiftning. Reste på besök. Gick igenom dokumenten med de departement som skrivit dem. Talade med personer som genomförde besluten, som talmän, justitieministrar, ordförande i Högsta Domstolarna.

Man upptäckte att den ungerska regeringen arbetade med ett begrepp som man kallade kardinallagar, ett slags operationella, centrala lagar, som låg mellan regeringsform och de andra grundlagarna, och vanlig lag. Dessa kardinallagar, som kan röra områden som familjerätt och beskattning, var svåra att ändra. Och författningsdomstolens rätt att pröva de nya lagarna mot konstitutionen var begränsad. Venedigkommissionen sa:

– De nuvarande politiska preferenserna cementeras, liksom landets politiska ordning. Val som ska garantera att folkets opinion kommer till uttryck kommer inte att kunna göra det, om man inte längre kan ändra på lagstiftningen. Med de ungerska nya lagarna är principen om demokrati i riskzonen.

Ungerns konstitution har stora likheter med den tyska, som anses vara den starkaste i den liberala demokratiska världen. Ändå gick den ungerska att på djupet förändra.

Om den senaste tidens utveckling lär oss något är det att inte ens de till synes starkaste och mest svårförändrade konstitutioner ger garantier för att demokrati och rättsstat respekteras. Auktoritära ledare med annat än demokratiska visioner kan snabbt rita om samhällets spelplan. Inte ens EU-hot om en politisk atombomb ändrar den saken.