Politiskt styrd eller politiskt störd

Det här är en politiskt störd verksamhet!«

Jag har hört mer än en generaldirektör sucka över svårigheten att leda en verksamhet som också är politiskt styrd. Frågan om hur mycket politiken ska styra har återigen hamnat i fokus i samband med striderna kring Försäkringskassan och Transportstyrelsen. En diskussion om styrning kan ju också handla om brister i styrningen. Men i begreppet politiskt störd verksamhet ligger också att politiker lägger sig i för mycket, och ställer till det.

Samtidigt lever vi i en hos många fast förankrad föreställning om myndigheternas självständighet och förbud mot ministerstyre. Ett statsråd får inte lägga sig i vad en generaldirektör eller myndighet gör i vardagen. Eller?

Med en lätt rodnad på kinderna måste jag erkänna att jag levt i föreställningen om just denna starka självständighet för myndigheter och generaldirektörer. Men när jag gått djupare in i frågan, för att förstå vad som hänt och hur KU och andra riksdagsutskott hanterat skandalerna, visar det sig att jag, liksom många andra, är offer för en mytbildning. Det finns ingen maktdelning mellan statliga verk och regeringen enligt Montesquieus maktdelningslära. Regeringen och myndigheterna är del av »samma kropp«, som juristen och förre ordföranden i Högsta förvaltningsdomstolen Sten Heckscher uttrycker det i en hyllningsskrift till Johan Hirschfeldt 2008, när han slutade som president i Svea Hovrätt: »Lydnadsplikt, självständighet och ministerstyre«.

Där påminner Heckscher om den verksledningsreform som riksdagen antog i stor enighet i slutet av 80-talet. Den togs efter flera regeringsskiften, där höger och vänster avlöst varandra, och alla var överens om att politiken har rätt att styra så mycket, eller så lite, den vill. Huvud­regeln är att myndigheterna har lydnadsplikt, och man slår fast den informella styrningens legitimitet.

Det stora undantaget är att regeringen inte får lägga sig i förvaltningens myndighetsutövning »mot enskild eller mot kommun eller tillämpning av lag«. Alltså: – regeringen får inte lägga sig i enskilda ärenden, men i övrigt har myndigheterna lydnadsplikt gentemot regeringen, som kollektiv. Detta är en viktig distinktion – det kollektiva regeringsansvaret. Det är inte enstaka statsråd som kan kräva lydnad, den svenska regeringen fattar sina beslut som kollektiv.

Det är fullt legitimt för en minister att i informella samtal med en generaldirektör säga vad hen tycker om verksamhetens mål och inriktning. Det är lika legitimt för myndighetschefen att lyssna, men sedan göra det som hen finner lämpligt. Vill ministern ge tydliga, formella instruktioner måste det ske genom ett kollektivt fattat regeringsbeslut. Generaldirektören ska ha stor integritet, men lydnadsplikt gentemot regeringen. När vi i dagligt tal hanterar begreppet ministerstyre tenderar vi att dra det hela för långt och tror att myndigheterna är mer självständiga än de i verkligheten är. Det kan vara viktigt att komma ihåg inför ett eventuellt regeringsskifte i höst, när en ny regering kommer att vilja göra en hel del på ett annat sätt än i dag. Det är den i sin fulla rätt att göra.

När socialminister Annika Strandhäll plötsligt meddelar generaldirektören för Försäkringskassan Ann-Marie Begler att hon får sparken kan det ha gått lite för snabbt. Detta är ett kollektivt regeringsansvar och borde ha varit föremål för gemensam beredning mellan regeringens medlemmar. Det är oklart hur det var med den saken. Ett statsråd kan i ett informellt samtal föra fram synpunkter som generaldirektören måste göra egna bedömningar av. Men hon måste lyda om regeringen i sin helhet ger direktiv kring verksamheten. Om det inte passar är det regeringen som avsätter generaldirektören, inte ett ensamt statsråd.