Så har byråkraten brutit sig ur rollen

Byråkratier är lika svåra att bli av med som kackerlackor, om man ska tro Max Weber. »När en byråkrati väl är fullt utvecklad«, skrev sociologins fader, »är den bland de sociala strukturer som är allra svårast att förstöra«. Antropologen och anarkisten David Graeber, professor på London school of economics, fyller i: »låter man ett nämnvärt antal funktionärer leva, så kommer de oundvikligen, inom några år, att sköta ens rike«.

Ska man göra sig av med en byråkrati finns alltså bara ett sätt: slå ihjäl varenda byråkrat. Som när visigoterna intog Rom, eller Djingis Khan tappade tålamodet med Persien.

Det är de värden som den professionella byråkraten skänker som gör byråkratin så svårutrotad. Weber sammanfattar: »exakthet, snabbhet, otvetydighet, kunskap om akterna, kontinuitet, diskretion, enhetlighet, strikt opartiskhet, en minskning av motsättningar och av materiella och privata kostnader«.

[caption id="attachment_474375" align="alignleft" width="150"] Max Weber.[/caption]

David Graeber sägs ha hittat på Occupy Wall Street-sloganen »Vi är de 99 procenten«. Han skrev boken »Reglernas utopi«, som kom på svenska i översättning av Joel Nordqvist för ett par år sedan. Där skriver han att vi lever i »den totala byråkratiseringens tid«. Nästan hela vår vardag har sugits in i ett jättelikt byråkratiskt komplex, som består av en symbios av privata och offentliga administratörer. »Ingen verkar gilla byråkrati särskilt mycket«, skriver han, »ändå verkar vi på något sätt alltid få mer av den«.

Han förklarar det med den tyska posten, en av 1800-talets mest beundrade institutioner. Den var pålitlig och effektiv och delade ut brev fem till nio gånger om dagen. I Berlin hade posten ett tryckluftssystem som kunde leverera brev och småpaket med blixtrande fart. Mark Twain, som bodde i staden under ett år på 1890-talet, skrev en hyllande essä till postens ära. Vladimir Lenin framhöll den tyska posten som en modell att bygga det framtida sovjetiska samhället på. Till och med anarkisten Peter Kropotkin hyllade de internationella postöverenskommelserna, eftersom han såg det som ett exempel på överenskommelser som upprätthölls frivilligt av självständiga parter, inte genom makt och tvång.

[caption id="attachment_474374" align="alignright" width="150"] Mark Twain.[/caption]

Graebers poäng är att byråkratin växer därför att den, när den fungerar, märkligt nog ger oss en känsla av befrielse. När den blir tillräckligt rationell, pålitlig och opersonlig, försvinner den ur vårt medvetande. Vi kan ta den och dess resultat för givna.

Men nu är det 1 638 år sedan Alarik plundrade Rom, 797 år sedan Djingis Khan jämnade Samarkand med marken, 130 år sedan Mark Twain förälskade sig i den tyska posten och 98 år sedan spanska sjukan tog Max Weber.

Kan det möjligen ha hänt något?

***

Det handlar om roller. Eller kanske snarare om rollupplösning.

Walter White har blivit vår tids Odysseus. En måttstock. Kulturartiklar, i vitt skilda ämnen på många olika språk, återkommer till huvudpersonen i Netflix-serien »Breaking Bad«. Den timide kemiläraren som blir knarkmonark, från oförarglig »Mr Chips till Scarface« med serieskaparen Vince Gilligans ord. Walter White har blivit en referenspunkt, rent av en tolkningsmall.

Han är inte den första antihjälten som växer sig större än sin historia. Tony Soprano dök upp några år tidigare. Don Draper stod i centrum under sju säsonger »Mad men«. Drygt fyrtiofem år efter Marlon Brandos gudfader vet alla fortfarande att man ska lämna revolvern, men ta med cannolin.

Och så Clint Eastwood, förstås.

Litteraturen har gott om antihjältar, i olika skepnader: Alexander Portnoy och John Yossarian. Raskolnikov och Doktor Glas. Sven Duva och Josef Švejk.

[caption id="attachment_474365" align="alignleft" width="150"] Don Draper.[/caption]

Tom Jones och Don Quijote. Redan Homeros leker med rollen i Iliaden. Thersites »var den fulaste mannen af dem, som till Ilion lände;

skefbent var han och haltande gick, och hans puckliga skuldror

stodo mot bröstet böjda ihop, och öfverst på karlen

hufvudet gick i en spets och var skuggadt af glesaste ullfjun«.

Men det var på den tiden när antihjälten var en strykpojke: när Thersites öppnar käften och är oförskämd, ger Odysseus honom ett kok stryk. Sedan är det inget mer med det. Walter White hinner bygga ett imperium och göra ner konkurrensen, innan han till slut, efter 62 avsnitt, förblöder. Få identifierar sig med Thersites. Många med Walter White.

Det som hänt är att antihjälten blivit norm. Så till den grad att vi knappt kan föreställa oss en hjälte av det klassiska slaget – rättfärdig, principstark, lojal, genomgod – utan att småle. En tönt. Vi vill ha komplexa roller, med intressanta självmotsägelser.

Man kan följa trenden tillbaka till andra världskrigets desillusionerande industriella massmord. Och sedan 60-talet med hela motkulturen, som systematiskt vänder utochin på värdering efter värdering.

De fasta rollerna blir tvångströjor att spränga. Människan är fortfarande intresserad av status, makt och position, men ingen med självaktning vill räkna sig till etablissemanget. Envar sin egen rebell.

Det är det här som gör att det lönar sig att gång på gång återvända till den brittiske torypolitikern George Waldens bok »New elites – a career in the masses«, trots att det är en rätt enkel observation skriven för 12 år sedan.

[caption id="attachment_474376" align="alignright" width="150"] George Walden.[/caption]

Waldens tes är att vi för första gången i världshistorien lever i en värld med en antielitistisk elit. De som nått toppen betraktar sig inte som bärare av någon tradition, eller bundna av regler och ärvda institutioner. De anser att de tagit sig till sina höjder i kraft av individuella meriter. De är inte skyldiga någon eller något någonting. De är skeptiska, eller direkt fientliga, till hierarkier och auktoritetstro, trots att de själva sitter i toppen. De är intresserade av privilegierna, men inte av plikterna. Deras självbild är antihjältens, snarare än hjältens.

De är ett slags majoritetssamhällets Walter White. De vill definiera sina egna roller. De tänker inte anpassa sig. De tar ingen skit. De är personligheter.

Här är en tråd att nysta i, om man vill fundera på vad som hänt med byråkratrollen.

***

En annan tråd:

De kallas smileystolpar. Fyra knappar, stora som mandelbiskvier, med ansikten i fallande humör från väns-ter till höger. Grönt är glatt, rött är besviket. En treåring kan förstå symboliken.

»Samla in dina kunders intryck av din servicekvalitet samtidigt med att upplevelserna äger rum«, heter det på lite skev företagssvenska i reklamen från ett av företagen som levererar mätinstrumenten.

Man finner stolparna till exempel inom vården. Än har det inte rapporterats om smileystolpar på Försäkringskassan, men det stolparna är tänkta att mäta, »kundnöjdheten«, har varit ett viktigt riktmärke för myndigheten. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) skrev om saken i en rapport årsskiftet 2014–2015:

»Försäkringskassan har i verksamhetsplanen för 2014 valt att lyfta fram ›Kundernas förtroende för Försäkringskassan ska öka‹ som enda övergripande mål. Det finns dock en potentiell målkonflikt mellan ’nöjda kunder’ och korrekta beslut, eller åtminstone mellan stabila bedömningsnivåer i försäkringen och den försäkrades önskan att få sin bidragsansökan beviljad.«

Mer direkt: en viktig del av Försäkringskassans uppdrag är att ge besked som är tråkiga. De som får beskeden – »kunderna« – blir sällan nöjda.

Strax efter att Ann-Marie Begler tillträdde som generaldirektör på Försäkringskassan hösten 2015, skedde också en förändring:

»Under år 2016 har myndighetens övergripande mål ändrats så att de rättsliga aspekterna nu tydligare avspeglas i målformuleringen. Det skapar bättre förutsättningar för att synliggöra, prioritera och åtgärda tidigare problem med den rättsliga kvaliteten som den alltför ensidiga styrningen på kundnöjdhet medförde«, kunde ISF skriva för två år sedan.

Men vad säger det om rolluppfattningen att något sådant ens behöver påpekas? Att Försäkringskassan inte kan mäta framgång i »kundnöjdhet«?

***

Staten, brukar förra generaldirektören för Riksrevisionsverket, Inga-Britt Ahlenius, påpeka är en rättsordning, inte ett företag. Ett företag lyder under marknadskrafterna och mäter sitt resultat i pengar. De offentliga rättsordningarna har i stället pengar som medel. Resultaten är ofta svåra att definiera och mäta.

Traditionellt har företag varit resultatstyrda, medan byråkratierna varit regelstyrda, på det sätt Max Weber beskrev. Men i mitten av 70-talet skedde en förändring. Det var långt före någon hade hört talas om den numera så omtalade och ofta kritiserade New public management (NPM) men innehållet var inte väsensskilt.

[caption id="attachment_474462" align="alignright" width="150"] Inga-Britt Ahlenius.[/caption]

– Odd Engström brukade säga att vi måste försöka få mer reformer för pengarna, i stället för mer pengar till reformer, minns Inga-Britt Ahlenius, som var budgetchef på finansdepartementet när Engström var biträdande finansminister. Ambitionen var att den nya styrningen av staten skulle göra den effektivare i användningen av medborgarnas pengar.

– Vi gick från Webers regelstyrning till resultatstyrning. Det var inte fel. Regelstyrningen hade nått vägs ände. Regleringsbreven var fulla av detaljer, på ett sätt som till slut blev hämmande och inte styrde på ett relevant sätt.

Det var flera saker som samverkade för att ändra styrmedlen i staten. Rekordåren var över och de ständigt större skatteintäkterna började i stället krympa. Effektivitet och produktivitet blev viktiga av nödtvång. De ekonomiska kriserna avlöste varandra och underströk behovet av förändring. Samtidigt växte antalet offentliganställda med ungefär en miljon mellan 1950 och 1980. Verksamhetens själva omfattning gjorde detaljerad regelstyrning omöjlig.

Det skedde också andra, mer svårgripbara förändringar i samhället.

***

Det handlar förstås om status. Och länge var det så att det var finare att vara i staten, än i det privata.

Komedin »Morrhår och ärtor« hade premiär 1986. Gösta Ekman spelar en förtidspensionerad småfifflare, Margaretha Krook hans dominanta mor, konsulinnan Ahlhagen. Men konsulinnans avlidne man var inte alls konsul, han var konsult. Inte en hög man i staten, utan en rätt ordinär småföretagare.

Det handlar förstås om status. Och länge var det så att det var finare att vara i staten, än i det privata. Det gällde även för dem som var mycket framgångsrika i det privata näringslivet. Axel Ax:son Johnson byggde ett rederi- och industriimperium, men betitlades helst »generalkonsuln«, i kraft av sin roll som konsul för Siam. Marcus Wallenberg ledde ett ekonomiskt imperium, men föredrog att kallas »häradshövdingen«, trots att det inte betydde mer än att han var tingsmeriterad jurist. Det var finare att vara byrådirektör än direktör.

Det offentligas självklara statusövertag över det privata var på väg att släppa, ungefär då »Morrhår och ärtor« hade biopremiär. De ekonomiska kriserna, välfärdsstaternas problem, politikens vilsenhet, de avreglerade finansmarknaderna, en ideologisk renässans för liberalismen: mycket samverkade för att i stället göra näringslivet och marknaden till ideal.

Den förändringen var också en del av den övergång till resultatstyrning som Inga-Britt Ahlenius talar om. För offentliga byråkrater innebar det inte bara att man lät sig inspireras av styrmodeller från näringslivet, man ruckade också på sin rolluppfattning. Skillnaden mellan konsul och konsult blev en aning mindre.

Peter Ehn är utredare på Statskontoret, som har till uppgift att utvärdera statlig verksamhet på uppdrag av regeringen. Förra hösten ledde han en utredning om Statens fastighetsverk (SFV), efter avslöjanden om omfattande korruption. Slutsatsen var att dåligt ledarskap och dålig organisation och styrning plågade myndigheten. Ansvarsförhållanden var oklara. Beslut fattades av personer som inte hade den rätten. Det fanns skilda tolkningar av de regler som skulle styra verksamheten i olika delar av myndigheten. Impopulära och svåra beslut undveks:

– Den rollproblematik jag tycker är tydligast inom staten är just att gränsen mellan det som är rimligt inom privat verksamhet och det som måste gälla i offentlig verksamhet är suddig, säger Peter Ehn, som själv är noga med gränserna: han uttalar sig i egenskap av att vara doktor i statsvetenskap, inte för Statskontorets räkning.

– Man använder sig av marknadslösningar av olika slag, utan att beakta att de leder till andra sätt att tänka och till andra drivkrafter.

I fallet med Statens fastighetsverk  kunde en hel del av problemen spåras till att SFV både ville vara en modern fastighetsförvaltare och har till uppdrag att förvalta vårt kulturarv. Det skapade en inre klyvnad. Det som hörde samman med myndighetsrollen tycktes uppfattas som tråkigt och onödigt. Det ledde till slarv och medveten underlåtenhet.

Gränsen mellan det som är rimligt inom privat verksamhet och det som måste gälla i offentlig verksamhet är suddig.

Även om SFV var ett särskilt tydligt exempel, leder suddigheten mellan det privata och offentliga till problem även i mindre skala:

– Myndigheter kan till exempel använda sig av intraprenad, det vill säga interna köp- och säljsystem. Det är tänkt att öka effektiviteten, men det ändrar också lätt tjänstemännens syn på vad de är till för. I stället för att se hela myndigheten som en ordning med vissa lagstadgade uppgifter, händer det att tjänstemännen i stället börjar agera för att maximera de mätbara resultaten för den egna enheten, säger Peter Ehn.

Det kan leda till att myndigheten inte längre fungerar som en helhet och att uppdraget blir oklart. Anders Ivarsson Westerberg, docent vid förvaltningsakademien vid Södertörns högskola, har dragit liknande slutsatser: myndigheter ser sig i allt mindre utsträckning som del av en hel statsförvaltning. I stället konkurrerar de med varandra, och tjänstemännen förlorar tanken att de är i det allmännas tjänst och uppfattar sig som att vara i sin organisations tjänst.

Resultatstyrningen leder till väldiga mängder dokumentation:

– Jag tycker att jag ser en tydlig utvecklingslinje och den innebär bland annat att det tillkommit mycket mer administration. Styrningen sker genom att ständigt redovisa vad man gjort, inte genom att lägga fast vad man ska göra, säger Peter Ehn.

Det finns skäl till den här typen av kontrollfunktion, menar Peter Ehn, men när kontrollfunktionen blir kontraproduktiv, genom att den minskar tid och resurser för att utföra det egentliga uppdraget, har det gått för långt.

Mycket handlar förstås om vilka resultat som ska mätas och hur de mäts. Är Försäkringskassans »kunder« de som får besked om olika ersättningsbeslut? Är de intagna inom kriminalvården i så fall den verksamhetens »kunder«? Är det inte i båda fallen så att »kunderna« i själva verket är medborgarna och skattebetalarna?

En annan marknadsliknande förändring inom den offentliga sektorn är den stora tillväxten av just konsulter:

– Inom SFV gick det inte att ta reda på hur många konsulter som fanns. It-chefen, som för övrigt själv var konsult, uppskattade att antalet konsulter var lika många som antalet anställda.

För SFV var en förklaring att en stor del av verksamheten handlar om byggande och renovering. Men SFV är inte unikt. Skolverket har till exempel haft många konsulter. En förklaring är den politiska styrningen. Verket har fungerat som en projekt-organisation åt regeringen. Det har styrts av ett stort antal detaljerade uppdrag, finansierade med särskilda pengar, i stället för med fria, generella anslag. Det har minskat möjligheten för Skolverket att styra den egna verksamheten. Och en följd blir att verket inte törs fastanställa tjänstemän. Istället anställs konsulter, som får arbeta under en avgränsad tid.

Från statsanställdas sida talas det om att de lösare anställningsformerna leder till en tystnadskultur och en följsamhet som minskar tjänstemännens integritet. En annan fråga är vad som händer med kulturen på en myndighet, där så många kommer in som tillfälliga konsulter. Hur traderas en förvaltningskultur på en sådan arbetsplats? Går det att upprätthålla en medvetenhet om det särskilda i rollen som offentlig tjänsteman?

– För att resultatstyrning ska fungera måste man förstås mäta rätt resultat. Men man måste också förstå att verkscheferna blir ännu viktigare med resultatstyrning, säger Inga-Britt Ahlenius.

Då är vi framme vid frågan: hur ser egentligen en modern offentlig byråkrat på sig själv?

***

»Låt Anders vara Anders«. Redan när Säpochefen Anders Danielsson 2012 utsågs till ny generaldirektör på Migrationsverket, lanserade han uttrycket om sig själv i tredje person. Han kallade det till och med sin »ledningsfilosofi«. Det kom tillbaka många gånger under flyktingkrisen 2015. »Han klarar flyktingvågen om han får vara sig själv« löd rubriken på ett långt personporträtt, skrivet av Björn af Kleen i Dagens Nyheter i oktober 2015:

[caption id="attachment_474371" align="alignright" width="150"] Anders Danielsson.[/caption]

»Jag brukar säga: låt Anders vara Anders. Jag har ju gått hit på mina egna två ben. Då måste jag också få vara den jag är. Annars funkar det ju inte.«

Det här är något annat än den klassiska, opersonliga byråkraten som formar sig efter rollen. Det här är motsatsen: en ledningsfilosofi som går ut på att rollen måste formas efter personlighet.

Anders Danielsson är ensam om att formulera det så tydligt, men han är inte ensam om idén att även en byråkrat måste få uttrycka sin personlighet.

Dan Eliassons omtalade tweet skickades i februari 2014. Då var han generaldirektör på Försäkringskassan: »Normalt håller jag mig till socförsäkringen. Men J Åkesson i debatt gör att jag kräks!« Ett par år senare, då som rikspolischef, intervjuades han av Expressen i Almedalen:

[caption id="attachment_474368" align="alignleft" width="150"] Dan Eliasson.[/caption]

»Om Jimmie Åkesson kräver min avgång så ser jag det som en merit. Jag gillar inte hans politik.«

»Myndighetschefer har också åsikter«, svarade han på frågan om det var lämpligt att han uttryckte sig så starkt om politiska partier och deras företrädare. Det var punkaren ur Bad Boo Band, befordrad till myndighetschef.

Det går att höra ett eko här, från George Waldens beskrivning av de antielitistiska eliterna. Plötsligt verkar skiljelinjen mellan aktivisten och etablissemangsföreträdaren inte alls särskilt tydlig. Ska man bära staten eller omvälva den? Förvalta eller kritisera? Båda? Samtidigt?

När man börjar leta efter aktivismen som rollupplösare ser man den nästan överallt.

Unga journalister fyller sina ansökningar med beskrivningar av frågor de »brinner för«.

Svenska Dagbladets nyhetsbevakning av frågan om de ensamkommande och åldersprövningen av dem, har nästan uteslutande skötts av den prisbelönta Negra Efendic´. Hennes starka engagemang i frågan har lett till att bevakningen till slut tagit formen av en kampanj.

Statsvetaren Bo Rothstein skrev i april i år en debattartikel i Dagens Nyheter, där han menade att den humanistiska och samhällsvetenskapliga forskningen banat väg för just den typen av »alternativa fakta« och »fusknyheter« som många forskare nu förfasas över, genom att driva ideologiska, snarare än vetenskapliga teser. Han gav tre exempel: public choice-skolan, som underkänner idén att principer som opartiskhet, saklighet och likabehandling spelar roll för offentlig förvaltning. Postmodernismen, som relativiserar sanningen. Identitetsteorierna, som leder till ett underkännande av en offentlig diskussion över identitetsgränser.

Ungefär en månad senare publicerades ett annat debattinlägg, på kultursidan i samma tidning. Två klimatforskare från KTH, universitetslektor Karin Bradley och docent Åsa Svenfelt, bedyrade att det är många på »Sveriges forskningsinstitutioner som sedan decennier bedrivit samhällskritisk miljöforskning« och refererade till en »skriande brist på politik för att hantera vår ohållbara konsumtion«.

Och hur tydliga är rolluppfattningarna för dem som faktiskt styr landet? Kultur- och demokratiminister Alice Bah Kuhnke tyckte att det var helt i sin ordning att hon, efter att Sara Danius lämnat arbetet i den Svenska Akademien, skickade ut en knytblusbild på Instagram som stöd för »den feministiska kampen.«

[caption id="attachment_474370" align="alignleft" width="150"] Alice Bah Kuhnke.[/caption]

Annika Strandhäll, Tomas Eneroth, Mikael Damberg, Anna Ekström – en klase ministrar följde Bah Kuhnke. I ett stort personporträtt i Dagens Nyheter en månad senare kommenterade Bah Kuhnke den kritik hon fick, men ångrade inget:

»Det var ingen impuls. Det var oerhört genomtänkt. Jag valde precis vartenda ord jag skrev. […] jag har läst svensk politik och förvaltning inom statsvetenskapen. Jag vet precis var gränserna går.«

Hennes entusiastiska följare på Instagram ser henne som aktivist. Är hon det? frågade DN:s Alexandra Urisman Otto:

»Jag har ju varit aktivist under hela mitt vuxna liv. Alltid varit aktiv i det civila samhället och jag tror på oss människor; att vi kan gå samman och åstadkomma de största av förändringar. Så att vara aktivist är en del av mig. Av det som är jag. Men mitt uppdrag just nu är ju att vara politiker. Så, nej, just nu är jag inte aktivist.«

Blev gränserna tydligare för någon läsare?

Och så tillbaka till tjänstemännen. Har aktivismen sipprat in där också? »Brinner de« för sina frågor?

Från tjänstemannacirklar i regeringskansliet antyds det att yngre rekryteringar låter ungefär som yngre journalister. Och då och då dyker ett exempel upp i offentligheten, som ger anledning till funderingar.

Efter dryga sex månader vill Guatemala att Sveriges ambassadör till landet, Anders Kompass, ska skickas hem. Kompass blev känd när han slog larm om FN-personals övergrepp på barn i Centralafrikanska republiken. Utrikesminister Margot Wallström utsåg honom till ambassadör i Guatemala. Väl där var Kompass mycket frispråkig om korruptionen i landet, i direkt konflikt med landets regering.

[caption id="attachment_474366" align="alignright" width="150"] Anders Kompass.[/caption]

Har Kompass fel i sak?

Nej. Men är det en ambassadörs roll att gå i direkt strid med den politiska ledningen i det land han är satt att sköta kontakterna med?

Inte enligt traditionell syn på tjänstemannarollen. Aktivism ingår inte i uppdraget.

I svensk utrikespolitisk historia finns både en Raoul Wallenberg och en Harald Edelstam. Det visar att frågan inte är lätt. Kanske också att just det som nu sker med Anders Kompass inte är ett tecken på något nytt. Men nog är det ändå något som är på väg att hända med rollerna i skärningspunkten mellan politik och förvaltning?

***

Ingen verkar minnas någon generaldirektör som så tydligt tagit strid mot regeringen, efter att ha fått sparken.

Enligt den nu välkända historien fick Försäkringskassans förra generaldirektör Ann-Marie Begler reda på att hon skulle sparkas i ett enskilt möte med socialminister Annika Strandhäll en onsdag. På fredagen höll ministern presskonferens. »Ann-Marie har målmedvetet arbetat för en rättssäkerhet i verksamheten med ordning och reda«, förklarade Strandhäll, men nu var det dags för ett annat fokus och en annan ledare.

Begler skickade ut ett videomeddelande till Försäkringskassans anställda, där hon inte gjorde någon hemlighet av att hon ansåg sig ha sparkats av politiska skäl. Hon hade fått i uppgift att få ner sjuktalen, lyckats med det, men i valtider riskerade det att besvära regeringen. »Kundnöjdheten« bland dem som fått tråkiga besked är begränsad.

Vad är det vi ser? Är det ett exempel på en tilltagande politisering av byråkratin?

Sju personer ur ledningsgruppen och fyra tidigare generaldirektörer skrev ett brev till regeringen, där de krävde att Begler skulle återinsättas. Det fanns ingen »anständig motivering« till att skilja henne från tjänsten. I Svenska Dagbladet ifrågasatte Sten Heckscher, vars ställning inom socialdemokratin i sådana här frågor är stark, om petningen var laglig. Begler själv lät sig intervjuas och var mycket direkt. Påståenden om att Begler tidigt och kontinuerligt fick ta del av regeringens missnöje, verkar svåra att belägga.

Vad är det vi ser? Är det ett exempel på en tilltagande politisering av byråkratin? Eller ytterligare ett exempel på en tjänsteman som inte är beredd att låta institutionen gå före individen? Eller båda delar?

Hans-Gunnar Axberger, jurist och tidigare JO, har under många år haft parkettplats för att betrakta den offentliga förvaltningen. Om Begler och Försäkringskassan vet han inget mer än någon annan, säger han, men väl om politiseringen av förvaltningen:

– Det paradoxala är att det sker en politisering därför att politikermakten har försvagats. Det är svårt att bilda starka regeringar. Det leder till att den styrande makten inte klarar av sin uppgift. Då lämpar de över den på tjänstemännen: det där får ni lösa. Antingen beror det på att uppgiften är olöslig och då misslyckas tjänstemännen och får bära hundhuvudet för det. Eller så beror det på att lösningen är politiskt oaptitlig. Då kan tjänstemännen klara av att lösa problemet, men får bära hundhuvudet för de impopulära resultaten.

[caption id="attachment_474465" align="alignleft" width="150"] Hans-Gunnar Axberger.[/caption]

I grunden handlar det förstås om ledning och styrning.

– Brytpunkten kom 1976, säger Inga-Britt Ahlenius och börjar i toppen:

– Det var då statssekreterarna på departementen blev politiska tjänstemän. När den borgerliga regeringen bröt det socialdemokratiska maktinnehavet efter mer än 40 år, räknade man tydligen med att statssekreterarna skulle förbli lojala med Socialdemokraterna, så de bytte ut alla, utom Sverker Åström.

Statssekreterarposten hade redan då blivit mer politiserad efter ett så långt socialdemokratiskt maktinnehav, men även de statssekreterare som inte gjorde någon hemlighet av sin partitillhörighet, valdes utifrån sin kapacitet att leda departementet. En betydande del av statssekreterarna var också långt frami tiden befordrade ämbetsmän, inte rena politiska rekryteringar.

– Politiseringen av statssekreterarna ledde med tiden till en kvalitetssänkning, säger Inga-Britt Ahlenius:

– Statssekreterare som Bengt Dennis och Allan Larsson hade en politisk hemhörighet, men också hög ledningskompetens. En statssekreterare som Erik Bromander, som för något år sedan fick lämna näringsdepartementet på grund av sina många och dyra resor, är av ett helt annat slag. Ett rent politiskt val.

Politiseringen av statsekreterarna har, enligt Ahlenius, lett till att departementen förlorat ledningskapacitet. Skandalen kring Transportstyrelsen är ett exempel på det, menar hon. Och att statssekreterarna rekryteras på rent politiska grunder har också inneburit att en lämplig krets att hämta skickliga generaldirektörer ur, har försvunnit.

Något annat skedde också 1976: det straffrättsliga ämbetsmannaansvaret avskaffades. De system som ersatte det suddade ut den offentliga tjänstemannens särart. En uttrycklig ambition var att öka likheterna med dem som arbetar i privat sektor, en praktisk konsekvens att det sällan utdöms några sanktioner mot tjänstemän som missköter sitt arbete:

– Förutsättningen för att folk ska lyda lagarna är att konsekvensen är värre av att inte göra det. Här tror jag att det avskaffade tjänstemannaansvaret lett till långsiktig skada, säger Hans-Gunnar Axberger:

– Ett aktuellt praktexempel är skandalen inom Transportstyrelsen. Jag begriper inte hur en generaldirektör kan sitta inför konstitutionsutskottet och säga att hon medvetet fattar beslut att göra avsteg från gällande författningar. Det skulle aldrig ha kunnat hända förut. Och då rör det sig i detta fall ändå om en generaldirektör med lång erfarenhet. Det säger mig att något måste ha hänt.

Transportstyrelsens generaldirektör Maria Ågren dömdes visserligen till böter, men för vårdslöshet med hemlig uppgift, inte för att hon bröt mot de lagar som reglerade myndighetens verksamhet.

Hans-Gunnar Axberger anar ett slags postmodern trend:

– Man ska inte styra med regler och gamla strukturer, var och en ska hitta på sitt sätt att lösa sina problem. Det sker en förskjutning från lagregler som kan prövas och ligga till grund för sanktioner, till sådant som värdegrunder och etik. Men de har ingen styreffekt. De fyller inte samma normerande funktion som uttalade, prövbara regler.

På Statskontorets hemsida kan man mycket riktigt finna en ny skrift som heter »Den statliga värdegrunden – professionella värderingar för en god förvaltningskultur«. Och på Statskontorets förvaltningspolitiska dag i Konserthuset i Stockholm för en månad sedan ekade civilminister Ardalan Shekarabi den samtida blandningen av värdegrund och kundtänkande:

»I Sverige har vi mycket goda förutsättningar att upprätthålla förtroendet mellan medborgarna och förvaltningen. För att stärka förtroendet ytterligare måste vi fokusera på medborgarnas behov, där staten behöver samverka mera och öka serviceförmågan gentemot medborgarna.«

***

Men har vi inte hört om ämbetsmannaidealets död i decennier?

Hösten 1988, för snart 30 år sedan, debatterades Ebbe Carlsson-affären under vinjetten »Oskulden vid makten?« i Dagens Nyheter. Kulturchefen Arne Ruth inledde:

»Enskilda polismän skaffar sig med massmediernas hjälp en självständig politisk ställning. Vattenfall bedriver en egen energipolitik. Postverket styr självsvåldigt viktiga delar av kulturpolitiken. Delar av polisen fronderar öppet mot regeringen. Ebbe Carlsson-affären är bara ett symptom på den rollupplösning som pågått länge och som sprider sig mot statsförvaltningens kärna.«

»Den svenska staten«, fortsatte Ruth, »som brukar utmålas som alltför stark, är snarare ett system i upplösning. Den påminner alltmer om en supernova som flammat upp i våldsam växt under några historiska ögonblick – efterkrigstiden fram till 70-talets mitt – för att därefter börja falla sönder.«

Maciej Zarembas inlägg sköt direkt in sig på ämbetsmannarollen:

»Rättssäkerheten står därför och faller med att ämbetsmännen beter sig som domare, det vill säga lever upp till högt ställda krav på oväld, formtrohet och självständighet gentemot parti, regering och andra intressen […] Enligt den svenska modellens idealbild finns nämligen blott ett kriterium på ämbetsverkets effektivitet: rättssäkerheten. Myndigheter antas inte ha någon vilja, utom den att uppfylla lagen.«

Zarembas poäng var att ämbetsverken hade börjat fyllas av personer som inte var rotade i den traditionella ämbetsmannakulturen. Det behövdes nya sätt att försvara rättssäkerheten.

Trettio år senare är Inga-Britt Ahlenius inne på ett liknande resonemang:

– I stället för traditionell maktdelning pekar Sverige på sin egen maktdelning – självständiga ämbetsverk och offentlighetsprincipen. Men om ämbetsverken inte längre är självständiga och tjänstemännen inte är oväldiga, finns ingen motvikt.

Vad betyder det att det låter så lika 30 år senare? Oroar vi oss i onödan?

Mitt intryck är att den här oviljan att referera till och hålla sig till reglerna har spritt sig.

Inte enligt Hans-Gunnar Axberger:

– Som JO, mellan 2008 och 2013, brukade jag säga – och sade ännu några år efter att jag slutat – att svenska myndigheter och tjänstemän fungerade bättre än jag förväntat mig. Medborgarna blev över lag korrekt behandlade och framför allt tog myndigheter och tjänstemän sin uppgift på mycket stort allvar, inklusive att svara JO.

Axberger blir tyst ett ögonblick, innan han tillägger:

– Jag har slutat säga det.

De undantag Axberger stötte på under sin tid som JO var stora institutioner med mycket makt. Regeringskansliet uppskattade inte att bli granskat. Inte heller stora kommuner:

– Mitt intryck är att den här oviljan att referera till och hålla sig till reglerna har spritt sig. Debatten om Ebbe Carlsson-affären och Palmeutredningen på sin tid ska inte tas som ett tecken på att inget egentligen hänt. Jag skulle snarare säga att Palmeutredningeni den här, rollupplösande meningen, var före sin tid.

Vad har förändrats?

– Jag ser nog tjänstemannaansvarets avskaffande som vattendelaren. Fram till strax dessförinnan fanns en rät historisk linje av ett mycket strikt ämbetsmannaansvar som sträckte sig flera hundra år bakåt i tiden. Kanske tar det så här lång tid, från 1976 till nu, för att effekten av det ska bli tydlig.

– Det finns en institutionell omedvetenhet i Sverige, säger Inga-Britt Ahlenius:

– Det har lett till att vi underminerat viktiga institutioner i förvaltningen. Det var till exempel fel att sänka kravet på akademisk kompetens för högre statstjänstemän. Den institutionella omedvetenheten gör också att det blir svårt för oss att lära av våra misstag. Vi har inte lärt någonting av det institutionella sammanbrottet i utredningen av Palmemordet.

***

Minns Max Webers och David Graebers påstående: det enda sättet att utrota en byråkrati är att slå ihjäl varje byråkrat. Men tänk om det räcker med att lösa upp yrkesrollen? Om sättet att montera ner en byråkrati är att göra det inifrån?

***

Det är snart fem år sedan Bo Rothstein kom med den tråkiga nyheten på DN Debatt att demokrati inte alls verkar förbättra människors välstånd:

»[…] dessvärre är det så att graden av demokrati knappast ger något utslag alls på sådant som ekonomiskt välstånd, förväntad livslängd, spädbarnsdödlighet, antalet kvinnor som dör i barnsäng, tillgång till rent vatten, eller om människor anser sig vara nöjda med sina liv, för att ta några exempel.«

Men det fanns även ett glädjande besked:

»Det är graden av kvalitet i landets offentliga förvaltning som är den avgörande faktorn. Denna kvalitet handlar inte bara om existensen av en fungerande rättsordning utan är något som går betydligt djupare och bredare. Det handlar om grundläggande principer för verksamhetens bedrivande av typen opartiskhet, saklighet, likabehandling och oväld i alla delar av den offentliga förvaltningen inklusive den del som producerar tjänster åt medborgarna.«

»God offentlig förvaltning är Sveriges största tillgång«, sammanfattade Rothstein och ifrågasatte bland annat den ökade politiseringen av förvaltningen och ogenomtänkta styrreformer av marknadstyp.

Det vore synd att säga att artikeln ledde till några större reformer. Men i april i år hände faktiskt något. Samtliga riksdagspartier enades i ett tillkännagivande till regeringen om utökat straffansvar för offentliga tjänstemän. Det rör sig inte om en tillbakagång till det gamla ämbetsmannaansvaret, men den regering som tillträder efter valet, oavsett vilken, har i uppgift att föreslå ett system som fyller samma funktion som det gamla.

Kan det vara så att vi börjat vakna ur vår institutionella omedvetenhet?

Kanske.

Eller kanske inte.

När civilminister Ardalan Shekarabi för en dryg månad sedan presenterade regeringens förslag till ny kommunallag, »en ramlag som reglerar kommuners och landstings befogenheter och organisation«, vad lyftes då fram?

Ansvarsförhållanden? Revision? Tjänstemännens kompetens?

Pressmeddelandet toppades av rubriken »Kommunalråd får möjlighet till föräldraledighet«.