Bo Rothstein: Vaccinkorruption – ett solklart brott

För ett antal år sedan var jag inbjuden att föreläsa vid ett seminarium om korruption som anordnades av utrikesdepartementets biståndssektion. Tillsammans med några andra forskarkolleger var min uppgift att belysa forskningsläget kring korruptionens drivkrafter och betydelse, samt säga något om olika lösningar på detta lika viktiga som svåranalyserade problem i de länder som är föremål för svensk biståndspolitik.

En del av diskussion skulle emellertid kommat att behandla situationen i Sverige. Även om graden av korruption i vårt land enligt tillgängliga mätningar är jämförelsevis mycket låg finns det naturligtvis inte något land som är fritt från korruption. Något sådant vore lika sannolikt som ett land utan kriminalitet. Mycket av den korruptionsproblematik som drabbar utvecklingsländer har dessutom sin grund i industriländernas företag.

Alltnog, inbjudna att belysa den svenska problematiken var två framträdande jurister – en överåklagare och en som arbetade vid en av landets myndigheter. Båda framhöll som ett stort problem att den då gällande svenska lagstiftningen var snårig och svårtillgänglig och att det saknades ett tydligt övergripande normativt stadgande i lagstiftningen som man som jurist kunde hänvisa till vad gäller hur allvarligt man ska se på korruptionsbrott. Inte minst vad gäller utbildningsinsatser pekade de bägge på att detta var en brist i lagstiftningen. Det fick mig att ta till orda i den efterföljande diskussionen eftersom det finns en mycket tydlig paragraf i den svenska grundlagen som precis fyller det behov de båda juristerna önskade. Närmare bestämt i regeringsformens första kapitel där det i paragraf nio stadgas:

»Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.« (RF 1:9)

Noteras kan att detta stadgande innefattar alla »som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter«, vilket inte bara inkluderar regioner och kommuner utan även privata aktörer såsom friskolor, privata vårdcentraler, äldreboenden och vaccinationskliniker. Paragrafen har heller inte karaktären av en allmän målsättning utan är en i juridisk mening rättsregel vilket betyder att den alltid ska åtföljas.

Stadgande innebär att de som utför en offentlig förvaltningsuppgift inte får låta sig påverkas av andra förhållande än de som de enligt lagar, förordningar och offentliga policyer har att tillgodose. Korruption avser definitionsmässigt att försöka påverka beslutsfattare så att de gör avsteg från dessa normer om saklighet, opartiskhet och likhet inför lagen i sina mellanhavanden med medborgarna. Min kommentar till de båda juristerna var att därmed är korruption om den begås av personer som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter inte bara ett brott, utan faktiskt något ännu allvarligare, nämligen ett grundlagsbrott. Att bryta mot grundlagen är naturligtvis en allvarligare sak än att bryta mot »vanlig« lag. Därmed finns det, menade jag, precis vad de båda juristerna efterfrågade i den svenska grundlagen.

De båda juristernas reaktion var emellertid för mig mycket överraskande. De framhöll båda att idén om att åberopa grundlagen inför en svensk domstol skulle fungera närmast kontraproduktivt. Att i rättsprocesser hänvisa till paragrafer i grundlagen uppfattades av svenska domare närmast som en rättshaveristisk argumentation och som svårt demeriterande för den juridiska framställningen. Juristerna såg alltså inget fel på paragrafen ifråga, utan problemet var att den återfanns just i grundlagen. Därmed var den oanvändbar i den praktiska juridiken.

Inför mitt påpekande att man faktiskt kan anse att brott mot vad som stadgas i grundlagen är särskilt allvarliga, ställde sig de båda tämligen frågande. Åtminstone menade de att för den svenska domarkåren var detta inte ett giltigt argument. För deras arbete att som praktiserande jurister bekämpa korruption var ett stadgande i grundlagen helt klart inte en tillgång i det konkreta arbetet.

Här skiljer sig den svenska juristkåren ut sig från länder med en starkare grundlagstradition såsom till exempel Tyskland och USA. Att som enskild åberopa grundlagen då man anser sig ha blivit kränkt, diskriminerad, orättvist förbigången eller om man anser att offentliga tjänstemän krävt att bli mutade, förefaller i Sverige vara detsamma som att bli räknad till kategorin rättshaverister. Antingen känner de ansvariga tjänstemännen inte till att de har att följa grundlagen, eller så vet de inte att centrala delar av deras verksamhet är reglerad i grundlagen. Låt mig tillägga att stadgandet inte är nytt, det har funnits i regeringsformen så länge vi haft den, det vill säga i snart femtio år.

Detta med grundlagens svaga ställning i svensk politik, juridik och förvaltning har en lång historia. Det har förmodligen att göra med att Sverige demokratiserades under 1809 års odemokratiska författning som stadgade att »Konungen har att allena styra riket«. Denna och flera andra paragrafer blev efterhand som landets demokratiserades helt enkelt obsoleta. Om man går till befintliga läroböcker i ämnet återfinner man ett mycket teknokratiskt tänkande. Grundlagen har där inte status av ett dokument som bildar en normativ grund för vilka rättigheter enskilda medborgare har eller vilka normer som ska gälla för den offentliga maktutövningen. Snarare ser man där på grundlagarna som vore de en samling trafikregler för hur de olika aktörerna i det politiska systemet ska färdas utan att det skapas stockningar eller kollisioner.

»Författningsreglerna bringar därigenom reda och ordning i systemet«, skriver grundlagsexperterna Erik Holmberg och Nils Stjernquist i sin tolfte upplaga av den mycket använda läroboken Vår författning. Framför allt handlar grundlagen enligt deras tolkning om att klarlägga »vem som är den rätte beslutsfattaren«. De hänvisar tillbaka statsrättsjuristen Nils Herlitz bok Svenska statsrättens grunder från 1956 där grundlagens uppgift liknas vid ett vattenregleringsverk avsett att förhindra »översvämning och förödelse« i systemet. Man kan säga att vi har en grundlag som är till för att hantera det politiska beslutsfattandets juridiska teknikaliteter, men som inte har så mycket med medborgarnas rättigheter att skaffa.

Man kan säga att RF 1:9 är den mest centrala paragrafen i den svenska konstitutionen när det gäller hur de som anförtros att utföra offentliga uppgifter ska förhålla sig till medborgarna. Kraven är både tydliga och mycket stränga – varje form av diskriminering, partiskhet och särbehandling är inte bara ett brott, utan ett grundlagsbrott.

För att använda än äldre terminologi kan man säga att varje form av »mannamån« eller avsteg från principen om »oväld« är ett brott mot vad som stadgas i grundlagen.

Att svenska jurister och domare inte kan eller vill ta grundlagen på allvar visar sig nu under pandemin bli särskilt besvärande. Vi har nämligen fått ett nytt ord i den svenska debatten, nämligen vaccinationskorruption. I ett antal kommuner har höga kommunchefer trängt sig före i vaccinationskön och sett till att bli vaccinerade långt innan det enligt Folkhälsomyndighetens riktlinjer varit deras tur. I vissa fall har man även sett till att få sina familjemedlemmar vaccinerade.

Således ett i alla avseenden solklart brott mot grundlagens principer om likhet inför lagen, saklighet och opartiskhet. Eftersom man, genom att utnyttja sin ställning till att komma före i kön, faktiskt riskerar livet på personer som befinner sig i så kallad riskgrupp måste denna brottslighet rimligen anses som allvarlig. Men, de som är ansvariga för att beivra sådana övergrepp säger sig nu ha svårt att finna något lagstöd för att hantera agerandet juridiskt.

Emma Spak, den ansvariga tjänstemannen på Sveriges Kommuner och Regioner, hävdar att det inte är olagligt att tränga sig före på detta vis. Vad värre är, även Riksenheten mot korruption vid Åklagarmyndigheten hävdar (i TV4 den 9/2) att detta agerande inte är olagligt. Det är faktiskt så man baxnar. Vad ska man ta sig till med en antikorruptionsmyndighet som inte kan eller vågar använda landets grundlag?

Det finns stora risker med att man nu från ansvarigt håll tolererar detta agerande. Välfärdsstaten kan sägas bygga på vad som inom den politiska filosofin benämns ett »socialt kontrakt«. Medborgarna har att betala skatter, följa lagar och regler. Staten har att leverera vad som utlovats i form av skydd för liv och egendom, olika former av service och socialförsäkringar. Kontraktet bygger på ett antal tämligen komplicerade tillitsfaktorer. Medborgarna måste kunna lita på att skattemedlen inte försvinner ner i otillbörliga fickor eller på annat sätt förslösas. De måste också kunna lita på att vad som utlovats faktiskt levereras när så behövs. Till detta kommer att »leveransen« ska ske på ett sådant sätt att respekten för medborgarens integritet säkras – vi vill inte bli behandlade som boskap i äldreomsorgen. Det intressanta med korruption är att toleransen för denna är mycket låg, även i länder där korruptionen är omfattande.

Människor deltar i korrupta system för att de ofta inte har något annat val, det kan vara enda sättet att få sjukvård eller hyfsad skolgång till sina barn. Men, och detta är centralt, de internaliserar i allmänhet inte korruption som etiskt acceptabelt. Surveyundersökningar från djupt korrupta länder i till exempel Afrika visar att en mycket klar majoritet (över 70 procent) tar klart avstånd från korruption och anser att den ska bestraffas.

Problemet är att i många länder som är drabbade av en hög nivå av korruption går det inte att skapa fungerande välfärdspolitik, just på grund av att stora grupper misstror staten att kunna hantera skattemedlen på ett acceptabelt sätt samt kunna leverera vad som utlovats. Vad som nu under pandemin har avslöjats när det gäller hanteringen av vaccinationerna och i äldreomsorgen utgör klara varningstecken även för ett land som vårt. Har väl ett socialt kontrakt gått sönder är det mycket svårt att reparera. <

***

Bo Rothstein är professor i statsveten­skap vid Göteborgs universitet.

***

Under vinjetten Synvinkel ger Fokus plats för mer personligt hållna och tesdrivande texter av externa skribenter. Eventuella åsikter är skribentens egna.