Den ovillige ombildaren

Det var lite av ett ödets ironi att Hjalmar Branting, när han hösten 1917 för första gången tog plats i en regering, gjorde det som finansminister. Han kunde inte skilja debet från kredit och hade ständigt ekonomiska bekymmer. Han vantrivdes på arbetet och somnade på sammanträden. Efter knappt fyra månader avgick han. Som anledning angav han hälsoskäl och statsminister Nils Edén tvingades möblera om i regeringen.

Liknande situationer har de flesta svenska statsministrar haft att hantera. I snitt har det gjorts regeringsombildningar ett par gånger per år sedan det parlamentariska genombrottet 1917. Vissa statsministrar har betraktat det som en nödvändig del av jobbet, andra, som Göran Persson, har använt det som ett maktverktyg. Genom att avsätta och tillsätta statsråd visade Persson vem det var som bestämde. För Stefan Löfven är regeringsombildningen sannolikt mest förknippad med vånda. Stefan Löfven är en lagledare, en sån som vill lyssna in sina lagmedlemmar, helst göra alla glada, skriver Lena Hennel och Lova Olsson i sin bok »Humlan som flyger«. Han vill definitivt inte svika människor som en gång ställt upp för honom.

Regeringsombildningen är inte självvald, den är han nödd och tvungen till. Bostadsminister Mehmet Kaplan och miljöminister Åsa Romson måste ersättas. Vilken roll biståndsminister Isabella Lövin ska ha i regeringen måste också ägnas en tanke, sedan hon utsetts till nytt språkrör. Bara det ger tre förändringar eller omflyttningar som Stefan Löfven måste göra eller överväga.

Miljöpartiets egentligen mycket märkliga kris skulle därmed kunna ses som ytterligare en av många oangenäma situationer som Stefan Löfven hamnat i, sedan han tillträdde för ett och ett halvt år sedan. En regeringsperiod som började med att han fick regera med oppositionens budget och som följdes av bråk om Saudiavtal och flyktingkrisen, för att nämna några exempel.

Men det kan också visa sig att den uppkomna situationen ger Stefan Löfven den hjälp på traven han behöver.

Förtroendet för den sittande regeringen är rekordlågt. Inte ens var fjärde väljare tycker att regeringen gör ett bra jobb, enligt DN/Ipsos senaste mätning. Det lägsta förtroendet för en regering som svenska folket haft på 28 år. Tilliten till språkrören Gustav Fridolin och Åsa Romson var lågt redan före den senaste tidens skandaler, 38 respektive 22 procent hade stort förtroende för dem i oktober 2015.

Stefan Löfven behöver en nystart. Och tajmingen kunde knappast varit bättre.

Statsministerns egna siffror är på väg åt rätt håll. I början på året ökade förtroendet för honom för första gången på två år. 25 procent av väljarna ställde sig bakom honom, jämfört med 23 procent i mätningen tre månader tidigare. En förändring inom felmarginalen, men ändå en rörelse åt rätt håll. Regerande är ett hantverk, som kräver specialkunskaper och praktisk erfarenhet. Erfarenheten har Stefan Löfven fått nu, inte minst med tanke på att det är få saker man lär sig så mycket av som kriser. Han har dessutom säkerställt att han får igenom framtida budgetar i riksdagen, efter att alliansen bestämt sig för att inte lägga fram en gemensam. En tredje faktor som gör tajmingen bra är att det under de senaste åren har blivit väldigt tydligt vad regeringen måste lägga fokus på. Nyanlända måste integreras, i både skola och på arbetsmarknad, och bostäder måste byggas. Med rätt lag på plats är det bara att kavla upp armarna och börja jobba. Och då har Stefan Löfven trots allt två och ett halvt år kvar på sig att leverera. För det ska nämnas att även om Mehmet Kaplan gick på grund efter sina tveksamma kontakter, var det många som efterfrågade en mer synlig och aktiv bostadsminister.

För Stefan Löfven är det bara att tacka och ta emot. Nu kan han byta ut en minister som inte levererade, utan att svika laget. Och han får en naturlig anledning att göra ytterligare justeringar.

Anledningen till att statsministrar gör förändringar i regeringar varierar. Oftast beror det på att ministrar avgår av ett eller annat skäl. Av Sveriges 32 ministärer sedan 1917 har tolv förändringar skett till följd av val, fem för att regeringen misslyckats med att få stöd för sin politik i riksdagen och ytterligare fem har berott på motsättningar inom regeringen, enligt antologin »Regeringsmakten i Sverige«.

Tre skiften är lite speciella. Vid andra världskrigets utbrott bildade partierna en samlingsregering som sedan upplöstes när kriget var slut. Ett tredje unikt exempel är när Tage Erlander 1951 breddade sin regering och bildade koalition med Bondeförbundet, för att försäkra sig om ett långsiktigt stöd från riksdagen.

Sedan 1917 har det gjorts 214 justeringar i sittande regeringar. I knappt hälften av fallen rör det sig om att ett nytt statsråd har ersatt ett gammalt, nästan lika många gånger har man gjort en rockad inne i regeringen. Utöver det har man ett fåtal gånger utökat eller tagit bort ett antal platser i regeringen.

Det kan uppfattas som att mediala drev ligger bakom de flesta ministeravgångar, men så är det inte. Den vanligaste anledningen till att ministrar lämnar är att de går i pension, får nytt jobb, blir sjuka eller dör. Bara i 8 procent av fallen rör det sig, som i de nu aktuella fallen, om skandaler eller mediedrev, enligt forskning av statsvetaren Hanna Bäck från 2012.

De mediala dreven rör ofta privatekonomiska frågor, som exempelvis Mona Sahlins Toblerone-affär. Laila Freivalds är ensam med bedriften att som statsråd ha  fått gå två gånger, först som justitieminister efter en lägenhetsaffär, sen som utrikesminister efter att ha fått hård kritik för hanterandet av tsunamikatastrofen.

Det är ytterst ovanligt med sexskandaler i Sverige. Kyrkominister Nils Quensel avgick 1951 efter den så kallade Kejneaffären. Han anklagades för homosexuella förbindelser och otillbörliga poliskontakter. Och Fredrik Reinfeldts arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin avgick efter att anonyma källor i Aftonbladet påstått att han hade köpt sexuella tjänster.

Lennart Geijer, före detta justitieminister, räknas inte till de ministrar som avgått på grund av sexskandaler. Han anklagades visserligen på 1970-talet för att ha köpt sex av bordellmamman Doris Hopp, men han hade redan avgått, till följd av regeringsskiftet 1976, när anklagelserna blev offentliga.

Åtta av de 32 regeringar Sverige haft sedan 1917 förblev intakta under hela mandatperioden, vilket får ses som undantagsfall. Den andra ytterligheten representeras av Göran Perssons tioåriga ministär i vilken inget statsråd, förutom Persson själv, satt kvar på sin ursprungliga post under hela mandatperioden.

»Aldrig tidigare har utnämningar så till den grad utnyttjats som happenings och underhållning i Robinson-format«, skriver Niklas Ekdal i »Makten framför allt«, en antologi om Göran Persson.

Det finns dock andra som hävdar att Göran Persson hade goda skäl för sina byten.

Det är uppenbart att Göran Persson hade en särställning i svensk politik. Delvis kom det sig av hans personlighet, delvis var hans roll stark för att han tidigare hade varit finansminister. Men Göran Persson hade också en förmåga att spela ut statsråd och deras styrkor mot varandra.

Under hans tid som statminister började det allt oftare talas om en presidentialisering av parlamentarismen. I »Regeringsmakten i Sverige« skriver Jörgen Hermansson och Thomas Persson att det går att skönja en trendmässig utveckling över tid från Nils Edéns första ministär till en av de senare med Göran Persson. Regeringsmakten har stärkts i förhållande till riksdagen och statsministerämbetet har gradvis fått en ökad särställning. Denna trend kulminerade med Persson. Delvis beror det på att två av regeringarna därefter, Reinfeldts andra och Löfvens första, var minoritetsregeringar. Att Sverigedemokraterna har en vågmästarroll påverkar statsministerns och regeringens maktställning negativt, till förmån för riksdagen.

Även Fredrik Reinfeldt gjorde ganska många ommöbleringar. 15 statsråd fick lämna regeringen, ytterligare några nya tillkom eller bytte poster. Men flera statsråd satt också två fulla mandatperioder. Att Reinfeldt gjorde färre rockader förklaras delvis av att statsministrar som leder koalitionsregeringar inte regeringsombildar lika ofta som de som regerar ensamma. Det är svårare för en statsminister att avsätta ett statsråd från ett annat parti. Även om statsministern formellt utser hela regeringen har det blivit praxis att låta partiledarna välja ut sina respektive ministrar.

Men det handlar också om att Fredrik Reinfeldt ville bryta socialdemokraternas maktmonopol. Det skulle bland annat göras genom att signalera trygghet och stabilitet, vilket regeringsombildningar inte alltid gör. Liksom för den nuvarande regeringen stod regeringsduglighet i centrum.

Under Fredrik Reinfeldts sista år var kritiken snarast hård för att för lite hände och för att han inte gjorde några ombildningar. Liknande kritik hade börjat växa mot Stefan Löfven, innan han fick en ombildning till skänks.

Den statsminister som Stefan Löfven ofta liknas vid är annars Ingvar Carlsson. Han var också en lagspelare, som inte hade något stort behov av att framhäva sig själv. Till skillnad från Stefan Löfven hade dock Ingvar Carlsson förhållandevis hårda nypor när det gällde att hantera människor. Under hans första ministär, bytte han faktiskt ut fler statsråd än Göran Persson, om man sätter det i förhållande till antal år. Delvis berodde det på att han ärvde Olof Palmes regering.

Vad arvet efter Stefan Löfvens hela statsministerperiod blir återstår förstås att se. Men det bör inte vara något självändamål att byta ut så många ministrar som möjligt.

Enligt ett tidigare statsråd som varit med om flera regeringsombildningar är effekten av ministerbyten oftast kortsiktig. När Göran Persson utsåg Björn Rosengren och Mona Sahlin 1988 väckte det mycket uppmärksamhet, liksom när han senare tog in Thomas Bodström, som ansågs vara ett originellt och spännande namn. Men nyhetens behag klingar av. Bestående skillnader av en regeringsombildning beror nästan alltid på att en bevisligen svag minister ersätts med en starkare, enligt det tidigare statsrådet.

Hjalmar Brantings första ministär som statsminister, under ett halvår 1920, tjänar som exempel på att många byten inte nödvändigtvis är bra. Mellan mars och oktober hann Branting byta ut sju ministrar. Så blev det heller inte mycket gjort.