I ministrarnas skugga

Göran Persson letade först i sin högra kavajficka, sedan vänstra och tillbaka till den högra innan han hittade den hopvikta lappen. Det var dödstyst i kammaren.

– Fru talman, jag vill anmäla att följande statsråd tillsammans med mig kommer att ingå i regeringen.

Endast ett fåtal utvalda hade fått ta del av namnen innan Persson läste upp dem den 22 mars 1996 – bättre än så kan statsministerns makt inte demonstreras.

Några veckor senare slog sig Göran Persson – i dag nummer 41 på Fokus lista över Sveriges 100 mäktigaste – för första gången ner framför SvT-journalisten Erik Fichtelius kamera, i det hemliga dokumentärprojekt som skulle pågå under hela hans statsministerperiod. Fichtelius ville ha den nakna sanningen. Stämde det att Persson inte bara hade utsett sina ministrar på egen hand utan även lagt sig i vilka tjänstemän de skulle ha.

– Ja, det har jag gjort.

– Är det verkligen så klokt?

– Ja, svarade statsministern utan att tveka.

Man kunde lätt ha tagit det för ännu ett bevis som stärkte bilden av den dominante Persson, men det var lika mycket ett tecken på att han redan då insett att en stor del av makten i regeringskansliet faktiskt låg någon annanstans.

I grundlagen står det att »regeringen styr riket«. Men vem styr regeringen?

– Bakom varje framgångsrikt statsråd står en duktig statssekreterare. Och bakom varje statsråd som gör fiasko i regeringskansliet står i regel en misslyckad statssekreterare, förklarade Göran Persson.

Det var inte för inte han kallades för Vingåkers Machiavelli. »Det första man gör för att få en bild av fursten och hur han tänker är att studera de män han har omkring sig«, som realpolitikens mästare hade formulerat det för 500 år sedan. Göran Persson visste att makten var förgänglig och med fel rådgivare kunde den snabbt förloras.

– Statssekreterarfunktionen, förklarade Persson för Fichtelius, är lika viktig som statsrådsfunktionen.

Det som då lät som ett smått absurt påstående är i dag, nästan två decennier senare, svårare att ifrågasätta. Statsministern är – precis som på Perssons tid – mäktigast, och Stefan Löfven hamnar därför överst på Fokus lista. Men den som klättrat mest sedan förra året, från placering 77 till 12, är hans statssekreterare – Emma Lennartsson.

Bara tre statsråd i Löfvens regering – finansminister Magdalena Andersson (2) och miljöpartiets båda språkrör Gustav Fridolin (6) och Åsa Romson (9) – har mer inflytande än statsministerns närmsta rådgivare.

På samma sätt har finansministerns statssekreterare Max Elger (22) och statsministerns stabschef Kristina Persdotter (28) mer att säga till om än majoriteten av regeringsmedlemmarna.

I det allmänna medvetandet lever fortfarande en gammal statsvetenskaplig modell där politik och förvaltning är två olika saker. Tydligt åtskilda. Där politikerna fattar besluten och tjänstemännen administrerar dem.

I verkligheten har en gråzon brett ut sig.

Av regeringskansliets cirka 4 600 tjänstemän är i dag runt 200 politiskt tillsatta, vilket innebär att de byts ut vid regeringsskifte. Varje minister har sin egen stab av rådgivare. Här finns politiskt sakkunniga, pressekreterare, planeringschefer, stabschefer och överst i hierarkin – statssekreterarna.

De är de ultimata hybriderna mellan politiker och tjänstemän – lika mäktiga som ministrar men utan att ansvara vare sig inför väljare eller riksdag.

Formellt sett är de underordnade sina statsråd, men maktbalansen har långsamt förändrats i takt med att tempot i politiken har skruvats upp, frågorna blivit fler, mer komplexa och den mediala pressen ökat.   

En minister måste i dag ägna stor del av sin tid åt att försvara sin politik utåt. Ge intervjuer, ta debatter, hålla tal. Statssekreterarna slipper allt det där, och har därför kommit att få alltmer makt i skuggan av ministrarna.

Å ena sidan chefar de över administrationen på departementen, å andra sidan är de statsrådens närmsta politiska rådgivare. De företräder regeringen i utskotten och de sköter den löpande kontakten med riksdagsgruppen. Samtidigt som de drar upp strategier och utvecklar politiken.

I princip alla ärenden går genom statssekreteraren, och av hundratalet beslut som måste fattas varje dag släpps bara ett fåtal vidare till ministernivå. Resten avgör de själva på stående fot, i en tjänst som helt saknar arbetsbeskrivning och är omöjlig att planera.

Det är svårt att föreställa sig hur krävande det är.

Pär Nuder frågade en gång Thage G Peterson vilket av alla hans politiska uppdrag som varit mest ansträngande: industriminister, försvarsminister, talman?

– Statssekreterare, svarade Peterson, för då var jag aldrig ledig.

Nuder fick själv uppleva det, när han under sina fem år som statssekreterare hos Göran Persson bokstavligt talat inte var ledig mer än ett par timmar – och då tvingad att meddela huvudbevakningscentralen att mobilen skulle vara avstängd medan han var i badhuset med sina barn.

– Det finns två dagar i en statssekreterares liv där man är riktigt lycklig, den ena dagen är när man blir tillfrågad, den andra dagen när man slutar, som en anonym statssekreterare uttrycker det i den främsta studien som gjorts på området.

I »Makthavare i ministerns skugga« ställer docent Anders Ivarsson Westerberg frågan:

»Vem vill arbeta långa dagar, ständigt kunna vara tillgänglig, tala i telefon på kvällar och helger och hela tiden känna att det är en kamp mot almanackan och tiden?«

Svaret är: förvånansvärt många.

Att befinna sig i maktens centrum lockar även om det sliter på äktenskap och innebär ett steg nedåt i karriären. Det är annars svårt att förklara varför exempelvis Karolina Ekholm – nummer 56 på Fokus lista – valde att lämna det bekväma jobbet som vice riksbankschef och en lön på 155 500 kronor i månaden för att bli statssekreterare på finansdepartementet – med en månadslön på 94 000 kronor.

Det är som statssekreterarna själva brukar skämta: man får halva lönen men kompenserar det genom att jobba dubbelt så mycket. Men så blir de heller inte så långvariga på posten. De är i genomsnitt drygt 40 år när de tillträder och slutar vanligtvis efter en mandatperiod. Många går då vidare till att bli generaldirektörer, ministrar eller något annat toppjobb i staten.

Veteranerna Hans Dahlgren – placering 50 – och Annika Söder – 60 – är två undantag som nu återvänt som statssekreterare på statsrådsberedningen respektive kabinettssekreterare som det heter på utrikesdepartementet; för att ge erfarenhet och tyngd åt Löfvens historiskt gröna regering. En annan är Agneta Karlsson – 86 – som i rollen som statssekreterare åt sjukvårdsministern Gabriel Wikström, hämtad direkt från ungdomsförbundet, får extra mycket inflytande.

Vet man inte hur det fungerar i Rosenbad, eller kan man inte sitt sakområde, tappar man snart makten till de opolitiska tjänstemännen.

Det var en av de viktigaste lärdomarna som Göran Persson delade med sig av till Erik Fichtelius.

– Tar man in statsråd som inte har kanslihuserfarenhet så måste man förse dem med statssekreterare som kan kanslihuset. Det finns inget värre än att komma ny som statsråd och statsministern säger åt att nu får du plocka ihop ett lag, när man kanske inte känner någon i kanslihuset, ingen i hela Stockholm, för då är risken stor att man plockar in fel personer.