SKR larmar och gör sig till

Sedan 2017 har intresseorganisationen Sveriges kommuner och regioner (SKR) haft grava fel i sina prognoser över ekonomin i landets 290 kommuner. Ungefär samma mönster återfinns i prognoserna för de 21 regionerna. Den systematiska underskattningen av medlemmarnas ekonomi kanske inte skulle spela så stor roll – om det inte vore för att SKR:s kalkyler sedan ligger till grund för regeringens fördelning av statsbidrag till landets kommuner och regioner. 

Till exempel spådde SKR ett överskott på sammanlagt 4 miljarder kronor i kommunerna under 2023. Utfallet blev dock ett överskott på 26 miljarder. Och underskattningarna av den ekonomiska styrkan hos medlemmarna har varit systematisk, åtminstone sedan 2017. Den största felmarginalen återfinns i den prognos som gjordes år 2021 inför det påföljande året. Där spådde SKR att kommunerna skulle gå 3 miljarder plus. Det blev 46 miljarder. Den mest ”träffsäkra” prognosen gjordes inför år 2018. Då gissade SKR på 5,5 miljarder plus. Det blev  ”bara” 8,5 miljarder mer, det vill säga ett överskott på 14 miljarder.  

I genomsnitt har SKR underskattat styrkan i den kommunala ekonomin med cirka 19 miljarder i snitt varje år sedan 2017 (undantaget prognosen från 2019 som gjordes inför vad som sedan blev pandemiåret 2020). Ingen gång har den ekonomiska prognosen varit högre än utfallet.  

För regionerna ser mönstret likartat ut. Där är dock underskattningen inte lika stor och ett år – 2023 – gick det faktiskt sämre för regionerna än vad SKR hade prognosticerat. SKR räknade med ett totalt minus i regionerna på 7 miljarder kronor. Det blev minus 12 miljarder.  

Men alla de övriga åren sedan 2017 har de ekonomiska utsikterna tonats ned även i regionerna. Ett beräknat underskott på 1 miljard för år 2021 blev i stället ett plus på 22 miljarder. Året därpå prognosticerades 1 miljard plus. Utfallet blev cirka 9 miljarder plus. I snitt sedan 2017 har SKR underskattat styrkan i regionernas ekonom med 6 miljarder årligen. 

Förra året betalade staten drygt 163 miljarder kronor i statsbidrag till kommunerna.  Regionerna fick dela på cirka 105 miljarder. Under 2023 uppgick de svenska kommunernas totala intäkter till 861 miljarder kronor. Av dessa utgjorde skatteintäkter cirka 67 procent, medan resterande intäkter kom från bland annat statsbidrag, avgifter och försäljning av tjänster. 

Finansminister Elisabeth Svantessons pressekreterare Klara Söderberg skriver i ett mejl till Fokus att statsbidrag bestäms genom förhandlingar mellan partierna och att SKR:s prognoser utgör en del av underlaget inför besluten. Även SKR:s chefsekonom Annika Wallenskog, som ansvarar för prognoserna, säger att regeringen använder dessa som underlag till att bestämma statsbidragen. 

– Ja, våra prognoser används av både regeringen och kommunerna för att planera statsbidrag och budgetar.  

Wallenskog tillbakavisar dock tanken på att den konsekventa underskattningen av ekonomin skulle vara strategisk med avsikt för att få mer statsbidrag åt medlemmarna. Men hon medger att prognoserna är tänkta att fungera som en "varningssignal" för både kommuner och regioner.  

– När vi gör våra prognoser utgår vi från nuläget, utan att räkna in eventuella framtida statsbidrag, skattehöjningar eller besparingar som kan bli aktuella. Det gör att prognoserna kan ses som en varningssignal för kommunerna att agera, säger Annika Wallenskog. 

Hon påpekar också att SKR, till skillnad från enskilda kommuner, ofta har en mer välavvägd bedömning.  

– Vi har sett att när kommuner gör egna prognoser så är de ofta ännu mer negativa än våra. När vi jämförde regionernas prognoser för 2024 bedömde vi minus 12 miljarder, medan deras egna siffror låg på minus 20 miljarder. 

Att prognoserna inte träffar rätt kan ha flera orsaker, enligt Wallenskog. Hon hänvisar bland annat till inflationens påverkan på pensionskostnader och börsens utveckling. 

– När inflationen påverkar pensionskostnaderna, när börsen går bra eller när statsbidragen höjs oväntat blir resultaten bättre än vår initiala bedömning. I år har till exempel skatteintäkterna förbättrats något, samtidigt som regionerna har genomfört ett antal besparingsåtgärder, säger Wallenskog. 

Vad säger du till dem som menar att ni ger en sämre bild ekonomin för att få mer statsbidrag till medlemmarna? 

– Då skulle jag säga att skälen till att utfallen blir bättre än prognoserna är just att vi har fått en massa statsbidrag. Men syftet med prognoserna har inte varit att få statsbidrag. Syftet har varit att visa hur förutsättningarna har sett ut.  

Eftersom SKR är en intresseorganisation och inte en myndighet omfattas den inte av offentlighetsprincipen, vilket innebär att arbetsmetoder och prognosberäkningar inte är öppna för granskning. Denna brist på insyn har kritiserats, inte minst av statsvetaren och professorn vid Göteborgs Universitet, Bo Rothstein. År 2021 skrev han rapporten ”SKR – en maktfaktor utan demokratisk legitimitet”. 

Huruvida SKR:s prognosfel i sig är allvarliga eller inte lämnar han därhän. Det problematiska med SKR, menar han, är att SKR behandlas som en myndighet, trots att det inte är en sådan.  

– SKR är ju faktiskt en intresseorganisation, inte en myndighet. Det innebär att de inte är bundna av offentlighetsprincipen och inte heller behöver redovisa hur de kommer fram till sina prognoser, säger Bo Rothstein.  

Detta skapar en dubbelställning där SKR får vara både en pådrivande part för kommunernas intressen och en källa i regeringens beslutsunderlag.  

– Ingen myndighet skulle kunna agera så. SKR kan alltså driva sina intressen utan samma krav på insyn och saklighet som en myndighet.  

Bo Rothstein påpekar att även Riksrevisionen, Statskontoret och Coronakommissionen har riktat kritik mot denna dubbelställning. Och att SKR ges ansvaret för uppgifter som egentligen borde hanteras av oberoende myndigheter.  

– I en demokrati borde organisationer som spelar en så viktig roll i fördelningen av offentliga medel vara föremål för samma krav på öppenhet som myndigheter. Offentlighetsprincipen borde till exempel kunna tillämpas även på organisationer som SKR. Alternativt borde regeringen förlita sig på oberoende myndigheter som SCB eller Finansdepartementets egna beräkningar för sådana här frågor. 

Hur tror du att SKR särställning påverkar synen på deras prognosarbete och trovärdighet? 

– För att uttrycka det enkelt – det skadar deras trovärdighet. Det finns en risk att deras prognoser ses som en del av ett större strategiskt spel för att säkra statsbidrag, snarare än en opartisk bedömning av kommunernas faktiska behov. Att prognoserna upprepade gånger har underskattat kommunernas överskott väcker dessutom frågor om de drivs av egenintresse snarare än saklighet och opartiskhet. 

Rothstein uppmanar politiker och beslutsfattare att granska SKR:s roll och utreda huruvida en sådan organisation bör hantera prognoser och underlag som påverkar budgetbeslut. 

– Det här är en viktig demokratisk fråga. Jag tror att många medborgare inte ens är medvetna om vilken roll SKR spelar i fördelningen av skattepengarna. Transparens och ansvar måste bli prioriterade, så att vi kan undvika dessa systematiska felberäkningar som i slutändan drabbar samhället. 

***

Läs även: Kommuner döljer förmögenheter – och höjer skatterna

Läs även: Den svenska ekonomin – sämst i klassen