Välfärdsstatens fiender No 1

Domen från Hovrätten för Västra Sverige är på 1 521 sidor och meddelades den 28 maj 2014. Även med dubbelsidig utskrift väger luntan närmare fyra kilo. Bara Gud vet hur många tallar som gick åt för att de 33 åtalade, deras advokater, åklagarna, domstolen och alla journalister skulle få egna exemplar. Och inte ens Han lär ha en aning om vad hela processen – en enorm förundersökning följd av sex månaders huvudförhandling i tingsrätten och sedan ytterligare fem månader i hovrätten – kostade skattebetalarna. Men bara försvararnas notor i hovrätten summerade till 4,7 miljoner kronor. Exklusive moms.

Något som gjorde mål B 4876–12 lite speciellt – men på intet sätt unikt – var att skattebetalarna, förutom att stå för fiolerna, också var brottsoffer. Rättegången gällde nämligen det som numera brukar benämnas välfärdsbrott, alltså brott som riktar sig mot de offentliga välfärdssystemen. Det handlar kort och gott om olika former av bedrägerier mot stat och kommun, om bidrag och ersättningar som betalas till företag eller privatpersoner som inte har rätt till dem. I exemplet ovan rörde det sig om statliga lönegarantier. Sex bolag gick i konkurs ett efter ett under åren 2008 till 2010. I samband med konkurserna dök det upp listor över anställda i bolagen som nära nog automatiskt fick ­lönegaranti från staten. Men hela arrangemanget var förstås ett påhitt, konstruerat för att lura staten på pengar. De »anställda« hade aldrig jobbat i företagen. Utbytet av bedrägerierna blev 6,2 miljoner kronor.

De senaste två, tre åren har flera fall av välfärdsbrottslighet uppmärksammats i media. Inte minst det så kallade assistansmålet i Södertälje 2015 där 34 åtalade fälldes för att ha svindlat staten på 30 miljoner kronor. Rätten fann att det rörde sig om organiserad brottslighet där ersättning för personlig assistans utbetalades på falska grunder till ett assistansbolag som i verkligheten bara hade haft de anställda på pappret och att bolaget aldrig hade levererat de tjänster som Försäkringskassan betalade för.

Året efter avkunnade Södertälje tingsrätt dom i ytter­ligare två jättemål, det så kallade Jomemålet respektive Hemtjänstmålet (se faktaruta).

Ett ännu mer aktuellt fall, som dessutom rör ännu mer pengar, är fondbolaget Allra. Åklagarna misstänker att Allras ledning har försnillat 242 miljoner kronor av PPM-spararnas pengar genom raffinerade affärer med närstående bolag. Lägger man till cirka 700 miljoner kronor som fattas i Falcon Funds PPM-fonder så har närmare 1 miljard kronor »försvunnit« från pensionssystemet på märkliga vägar (eller mer, det kan ju finnas bedrägerier som inte upptäckts).

Den må vara ursäktad som, på grundval av berättelser som de ovan, tror att välfärdssystemen är ett ymnighetshorn som formligen pumpar miljarder till kriminellas konton. Så kan det vara, men sanningen är att ingen vet. Ekonomistyrningsverket gjorde visserligen en uppskattning 2011, men kom fram till ett intervall som var så brett – mellan 4 och 29 miljarder kronor – att det inte var meningsfullt. Dessutom var tillvägagångsättet kontroversiellt.

– Här internt kallar vi den rapporten »snillen spekulerar om siffror«. Vet du hur de gjorde? säger Johanna Skinnari, expert på ekobrott på Brottsförebyggande rådet, Brå.

Så beskriver hon en metod som också den som bara har läst 10 poäng statistik för mer än 30 år sedan inser knappast är mer träffsäker än att låta en slumpgenerator göra jobbet. Även Riksrevisionen har gjort en skattning och landade på 5 till 7 miljarder. Men det var för 22 år sedan och kvaliteten på de siffrorna har också ifrågasatts.

I somras kom den hittills mest ambitiösa genomgången av välfärdskriminaliteten i Sverige. Tidigare inrikesministern Lars-Erik Lövdén (S) presenterade då Välfärdsbrottsutredningen, en tegelsten på 600 sidor (ynkligt i förhållande till domen i Göteborg det medges, men ändå). Där görs inget försök att skatta problemets omfång, däremot har utredningen gått igenom över 7 000 brottsanmälningar. Det totala värdet på de anmälda brotten var drygt 600 miljoner kronor, där 84 procent klassades som kvalificerad välfärdsbrottslighet, sådan som är organiserad och grov till skillnad från vanligt småfusk.

Nackdelen med att använda brottsanmälningar för att skatta problemets storlek är uppenbart; många brott upptäcks aldrig och anmäls därför inte. Andra brott upptäcks men anmäls ändå inte. Enligt Lars-Erik Lövdén kom tydliga signaler från flera myndigheter att tjänstemännen inte anmäler misstänkta brott eftersom nästan inga anmälningar leder till åtgärder.

Nåväl, även om utredningen inte satte någon prislapp på problemet så bidrog den med en hel del annat. Bland annat ringar den in vilka delar av den offentliga sektorn som är mest utsatta för bedrägerier och det handlar inte oväntat om de som betalar ut mest pengar. Nämligen Arbetsförmedlingen, A-kassorna, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket samt kommuner och länsstyrelser.

Vidare ger kartläggningen en bild av vilken typ av brott som förekommer och exemplifierar dessa. Den första omnämnda kategorin är identitetsrelaterad brottslighet. Det vill säga identitetsstöld, falska id-handlingar, falska uppgifter i folkbokföringen såsom felaktig adress eller oriktiga åldersuppgifter.

Skälet till att identitetsbrotten bedöms som så viktiga är att de ofta ingår som ett moment i de mer kvalificerade välfärdsbrotten. Kriminella använder stulna eller falska identiteter för att begära ut stöd och bidrag i stor skala från allehanda instanser. Falska identiteter används också för att starta och driva bolag som begår välfärdsbrott och/eller skattebrott. Det slutar ofta med att de går i konkurs med stora skatte­skulder och att inga ansvariga går att finna, utom möjligen en eller annan »målvakt«.

I förra veckan publicerade Riksrevisionen en granskning av Folkbokföringen, som numera ligger under Skatte­verket. Revisorerna riktar skarp kritik mot verket även om den utdelas på återhållen kanslisvenska. Granskarna skriver bland annat att »arbetet för att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen inte bedrivs på ett effektivt sätt«.

– Felaktigheter i folkbokföringen kan möjliggöra välfärdsbrott och andra typer av brottslighet. Att det finns svårigheter att upprätthålla kvaliteten i registret bör därför betraktas som allvarligt, säger Henrik ­Allansson, projektledare för granskningen.

En ljusskygg verksamhet kopplad till svagheterna i folkbokföringen är handeln med adresser bland nyanlända. Den har sin grund i den så kallade EBO-lagen som ger nyanlända rätt att bosätta sig var de vill i riket och då få ett etableringsstöd på cirka 7 000 kronor i månaden. Villkoret är dock att det finns en adress där de kan skriva sig. Resultatet har blivit att det går att »hyra« en adress för runt 2 000 kronor i månaden, pengar som betalas till »hyresvärden«. En driftig värd kan på det sättet dra in tiotusentals kronor i månaden skattefritt och med minimalt besvär i de fall de nyanlända inte ens bor på adressen.

En annan typ av identitetsbrott, också kopplat till de senaste årens flyktingmottagning, är falska åldersuppgifter. I våras konstaterade Rättsmedicinalverket att 76 procent av knappt 600 undersökta ensamkommande hade ljugit om sin ålder. Migrationsverket har tidigare angett att det finns tveksamheter i åldern hos 70 procent av de ensamkommande som har sagt att de är mellan 15 och 17 år. Eftersom det kostar flera gånger mer att ta emot en minderårig asylsökande jämfört med en vuxen, blir merkostanden för samhället enorm på grund av felaktiga åldersuppgifter.

När det gäller andra typer av välfärdsbrott är förmodligen assistansersättningen den största favoriten. Mellan 2004 och 2016 ökade statens kostnad för ersättningen från 10 miljarder kronor till 30 miljarder kronor. Enligt en granskning som Svenska Dagbladet gjorde i höstas har Försäkringskassan genom åren betalat ut totalt 3,9 miljarder kronor till 15 oseriösa bolag. Och i en SOU från 2012; »Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning«, bedömdes fusket uppgå till mellan 9 och 15 procent av totalt utbetalt belopp år 2010. Om siffrorna ligger kvar på den nivån handlar det i dag om mellan 3 och 4,5 miljarder kronor årligen.

Arbetsförmedlingens olika stödprogram är en annan populär måltavla. Fiaskot med de så kallade etableringslotsarna är omvittnat och även de så kallade nystartjobben havererade. Tidigare kunde personer som knappt var skriv- och läskunniga få en månadslön på 40 000 kronor till stor del betalad av förmedlingen. Maxbeloppet sänktes dock senare till 20 000 kronor och just det problemet verkar inte vara lika stort längre.

Lönegarantier är ytterligare en specialitet. Ibland används bolag för andra typer av välfärdsbrott innan de försätts i konkurs då ytterligare pengar kramas ur systemet med hjälp av den statliga lönegarantin. I en härva i Skåne som rullades upp för några år sedan, och som påminner om Göteborgsmålet som nämndes ovan, dömdes 29 personer för medverkan till att ha försnillat 9 miljoner kronor. På senare tid har rutinerna för utbetalning av lönegarantier stramats upp och uppmärksamheten runt de fällande domarna har också lett till större vaksamhet, inte minst bland konkursförvaltarna som äskar stöden. Utbetalningen av löne­garantier har sjunkit ordentligt, även om en del av minskningen kan vara kopplad till att antalet konkurser har minskat med 20 procent de senaste åren till följd av den starka konjunkturen.

Fusk med rot- och rutavdrag är ett annat exempel på brottslighet som Lövdén-utredningen lyfter fram. En företagare i södra Sverige fick ut 4,5 miljoner kronor från Skatteverket för arbete som aldrig utförts.
Och i höstas rapporterade Sydsvenskan om en Malmöbo som fått ut närmare en kvarts miljon i studiestöd från CSN trots att han inte studerade. Han var dessutom dömd för en rad grova brott och hade gått ut skolan med underkänt i alla ämnen utom idrott, så en bättre kontroll från CSN hade kanske förhindrat utbetalningarna.

Enligt Sydsvenskan har utbetalningarna av felaktiga studiestöd flerdubblats till 20 miljoner kronor på några år och Svenska Dagbladet rapporterade i början av året om 9 000 personer som har flyttat från Sverige och har studieskulder på 2,3 miljarder kronor som de inte betalar tillbaka.

Sammantaget betalar välfärdssystemen ut ungefär 560 miljarder kronor per år. Hur mycket av detta som går till brottslingar vet vi alltså inte, men varje promille i fel fickor innebär över en halv miljard kronor. Med så mycket pengar på spel är det inte konstigt att frestelserna blir stora. Välfärdsbrotten har också flera andra fördelar, sett ur brottslingarnas perspektiv:

• Det finns inget brottsoffer – annat än den anonyma massan skattebetalare – och därmed ingen måls­ägande som kan anmäla brottet.
• Kontrollsystemen är undermåliga och inte sällan obefintliga. Risken för upptäckt är därmed liten.
• Straffen är korta jämfört med annan grov brottslighet som narkotikahandel.
• Dessutom kan brotten begås i lugn och ro från ett kontor eller hemmet. Ofta är det enda som krävs en dator. Inga vapen, inga sprängmedel, inga helikoptrar, inget våld, minimal skaderisk.

Det är med andra ord fullt begripligt att bidragsbedrägerierna blir allt populärare i kriminella kretsar. För det blir de väl? Ja, alltså det vet vi ju inte med säkerhet eftersom varken omfattningen i dag eller historiskt är kända. Men utredaren Lars-Erik Lövdén är ändå säker:

– Vår bestämda uppfattning är att den här typen av brottslighet har ökat de senaste åren. Det bygger vi på information vi fått från myndigheterna. Det är påtagligt att alla säger att det ökar. Man kan nästan säga att de vädjade till oss att göra någonting.

Utredningen har förstås undersökt hur det ser ut i myndigheterna i dag, deras beredskap för att upptäcka och motverka brott. Där finns det, enligt utredaren, »mycket stora brister«. Det är delvis en kulturfråga.

– Det gick en fluga genom Myndighetssverige för några år sedan och den sa att allt skulle handla om service och effektivitet, säger Lövdén.

Han nämner Bolagsverket som exempel. Det är en strategisk myndighet för att kontrollera bolagsbildningar, vilka som sitter i styrelser etcetera. Men verket har fokuserat på att hålla en hög servicenivå med korta handläggningstider och snabba svar på frågor. Att nagelfara skumma figurer, sätta käppar i hjulet för den organiserade brottsligheten eller förhindra att kriminalitet bedrivs i bolagsform har inte stått på agendan, i varje fall inte högt.

– Bolagen har spelat en allt större roll i välfärdsbrottsligheten och på den punkten har det funnits en godtrogenhet hos myndigheterna. När det gäller till exempel etableringslotsarna fanns ju en naivitet som övergick nästan allt förstånd, säger Lars-Erik Lövdén.

Johanna Skinnari på Brå pekar på att företagen länge snarast betraktades som en del av kontrollsystemet, inte som möjliga centraler för kriminell verksamhet.

Hon tycker också att det har funnits en tradition hos svenska myndigheter att se sig närmast som en sorts Goda gåvors givare, eller åtminstone handläggare. Huvuduppdraget har varit att hjälpa behövande genom att betala ut pengar till dem, inte att granska, kontrollera och ifrågasätta.

Bilden bekräftas av en tjänsteman på Försäkringskassan.

– Det värsta som kan hända oss är att det står på löpsedlarna att vi är omänskliga som vägrar att betala pengar till någon stackare, säger tjänstemannen.

– Då ringer det från departementet och sedan blir det räfst och rättarting hos generaldirektören. Det har skapat en rädsla för att vara för nitisk i bedömningarna. Hellre fria än fälla har varit ledstjärnan. Fast det är förstås inte heller bra om det står att vi betalar ut pengar till gangsters. Så det kanske håller på att svänga.

I rapporten »Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet« som kom häromåret pekar Brå på hur olika typer av intyg – arbetsgivarintyg, läkarintyg, studieintyg, bostadsintyg, närvarointyg med mera – ger tillträde till skilda delar av bidragssystemen. Trots att de många gånger är lätta att förfalska eller har tveksam kvalitet.

– Vi blev chockade när vi upptäckte hur otroligt många betalningar som baseras på intyg och på vilka skillnader det fanns mellan hur man hanterade intygen. Vissa myndigheter gjorde kvalificerade bedömningar. På andra räckte det med handskrivna lappar, säger Johanna Skinnari och påpekar att kärnan i välfärdsbrottsligheten är oriktiga inkomstuppgifter.

När det väl finns registerat i systemet att en person har en anställning med en viss lön så berättigar det till olika typer av bidrag och ersättningar. Det kan vara anställningsstöd till långtidsarbetslösa, lön till personliga assistenter, lönegaranti till anställda i konkursbolag och så vidare. De »anställda« utför sedan inget arbete i skojarbolagen utan ägnar sig allt som oftast åt svartarbete vid sidan av i stället.

Dessutom biter sig felaktigheterna fast i systemet. Eftersom många av bidragen är pensionsgrundande kan det resultera i för hög pension till de kriminella om 30 eller 40 år.

Så långt problemen. Men finns det lösningar? Utredningen föreslår ett batteri av åtgärder som både är ägnade att försvåra för brottslingarna, att upptäcka brotten samt att lagföra de kriminella (se faktaruta intill).

– Ett viktigt sjok är att få bukt med identitetsbrotten och ordning på folkbokföringen. Det är viktigt för att komma till rätta med många andra av problemen, säger Lars-Erik Lövdén.

Den andra stora frågan han lyfter fram är att bidragsbrottslagen även ska omfatta företag. I dag gäller den bara för enskilda. Det tredje är att skapa en ny samordnad organisation för att bekämpa bidragsbrotten. Utredningen föreslår att det läggs hos Försäkringskassan men viktigast är att det blir en egen organisation som får ett totalansvar. Dessutom tycker Lövdén att det vore en bra idé att samordna alla statliga utbetalningar till en myndighet. Så fungerar det i Norge och Danmark och där finns goda erfarenheter av det.

Den sista frågan är förstås om förslagen kommer att realiseras, eller om utredningen hamnar på en hylla i regeringskansliet, bredvid rader av andra kloka, men aldrig genomförda, förslag.

– Remissinstanserna har varit övervägande positiva och tanken är att regeringen ska lägga en proposition till våren. Jag är övertygad om att de flesta förslagen kommer genomföras, säger Lövdén.