SBB-härvan visar att Sverige behöver en ny kommunallag

De sålde sina skolor, äldreboenden och vårdcentraler. Någon sålde till och med stadshuset. En annan sålde kommunens kulturhus. När en känd person med sitt stora bolag och en påstådd lysande och långsiktig idé om ansvarsfullt ägande kom med förslag, blev frestelsen för stor. Kommunerna sålde, fick kortsiktigt en efterlängtad rejäl förstärkning av sin budget och skrev på hyreskontrakt, inte säkert till skattebetalarnas fördel. Bolag är ju inga altruistiska organisationer, de har att se till bolagets och aktieägarnas intresse. 

Allt är frid och fröjd, tills det högt belånade företaget drabbas av räntehöjningarna. Nu går processen fort: inställda utdelningar, sänkt kreditbetyg, börsfall. Och snabbt måste man nu göra sig av med sina fastigheter. 

Hur ska det nu gå med stadshuset och andra fastigheter i vilka kommunerna bedriver sin verksamhet? 

Viss efterklokhet sprider sig bland kommunpolitikerna. Det talas om ”naivitet”. Det brukar medborgarna få godta när det gått åt pipan i staten. Men att kommunpolitiker säljer ut fastigheter mer eller mindre övertänkt är inget nytt. Några exempel: 

En liten stad sålde för några år sedan sitt torg, ett torg just för torghandel. Köparen, ett fastighetsföretag, skulle bygga en inglasad galleria. Torget skulle bli en mötesplats även på vintern, var det tänkt. Någon bestämde att torget skulle grävas upp som förberedelse för Gallerian och i många år hade staden sedan i sitt centrum en jättestor grusplan. Av byggplanerna blev intet. Efter några år köpte staden tillbaka sitt torg. Det var ingen bra affär.  

En lite större stad sålde för några år sedan just sitt stadshus, utan budgivning. Ett it-bolag med storslagna planer köpte. Det skulle bli en lysande framtid också för staden, ansåg de beslutande politikerna. Av det blev ingenting.   

En mycket stor stad sålde för några år sedan förskolor och hemtjänstenheter till anställda, långt under marknadsvärde. Oppositionen anmälde ärendet till åtal. Men förundersökningen om trolöshet mot huvudman lades ner. Uppsåt kunde inte styrkas, vilket krävdes för straffansvar. 

Att göra dåliga affärer är inte straffbart i sig. Det är bara ansvarslöst.  

Fastighetsaffärerna är bara några i raden av återkommande rapporter om misshushållning, korruption och andra missförhållanden i kommunerna. Och det handlar inte bara om ”naivitet”. Kommunerna saknar balanserande krafter till de politiska beslutsfattarna. Det finns inga självständiga myndigheter, inga tjänstemän som skyddas i lag, ingen oberoende revision.  

Sanningen är att kommunerna har vuxit fram underifrån, tämligen formlöst och under många hundra år, med följd att de fortfarande är sämre reglerade än en liten ideell förening. 

Den svaga regleringen står i skarp kontrast till hur staten är uppbyggd och reglerad. Den regleringen har sitt ursprung i regeringsformerna från 1634 och 1720. Det är ett lagbygge uppifrån, där redan Regeringsformen (RF) och annan lag innehåller de grundläggande reglerna för den statliga förvaltningen och dess tjänstemän.  

Affärer har också gjorts med fastigheter för statliga myndigheter. Men i staten finns etablerade myndigheter och bolag för professionell fastighetsförvaltning: Statens Fastighetsverk, Vasakronan, Akademiska hus, Specialfastigheter Sverige AB. 

Kommunerna har en helt annan historia, de har vuxit fram ur ett lekmannavälde och regleras i Kommunallagen (KL), med rötter i den första kommunalstadgan från 1860-talet. Vid den tiden var kommunerna många och små och verksamheten begränsad till fattigvård och en nyligen beslutad obligatorisk skola. Odalbonden styrde och ställde, insynen var god. Och inte minst: det fanns inga anställda, bara förtroendevalda. För en sådan folkrörelse fanns inget behov av reglering av förvaltning och tjänstemän.  

I dag har den kommunala verksamheten drygt 1 miljon anställda, omsluter miljardbelopp och driver närmare 2 000 bolag. Ungefär två tredjedelar av den offentliga verksamheten genomförs av kommunerna. De har också en betydande tillsyns- och tillståndsverksamhet inom till exempel plan- och byggfrågor och miljö- och hälsoskydd och är stora upphandlare av varor och tjänster. De flesta av oss betalar enbart kommunal inkomstskatt.  

De anställda i kommunen är snarast att se som ett slags konsulter, knutna till nämndernas kontor. Några myndigheter finns inte. Först i den senaste ändringen av KL för ett par år sedan inrättades en tjänst som ledande tjänsteman, kallad direktör. Eftersom det inte finns en myndighetsform i KL, bildar kommunerna bolag för allsköns verksamhet. Enligt en hovrättsdom om korruption i ett kommunalt bolag, bedöms pikant nog korruption lindrigare i ett kommunalt bolag än i en förvaltning. I ett bolag ställs inte samma höga integritetskrav.   

Under ett kvartssekel har vi kunnat ta del av rapporter om vanskötsel och korruption i kommunerna i ett pärlband av kritiska granskningar av kommuner som media gjort. Granskningarna har berört små kommuner, stora kommuner, i söder och norr, väster och öster. Gemensamt för slutsatserna i dessa granskningar är att kommunerna saknar rutiner och processer för att förhindra vanskötsel och till och med korruption – ett ansvar för nämnderna enligt KL.  

Som om detta inte vore nog blir kommunerna inte heller föremål för oberoende yrkesmässig revision. Kommunernas revisorer är förtroendevalda. Uppdraget ses i grunden som politiskt. Föreställningen är att detta är alldeles särskilt demokratiskt och att en annan ordning skulle strida mot den kommunala självstyrelsen.  

Kommunalt domstolstrots är ett etablerat begrepp, beskrivet i en rapport av ESO för några år sedan. ”Exemplen på fall där kommunala beslutsfattare utan påföljd vägrar rätta sig efter rättsregler och domar är många”, skrev ESO:s utredare. En något vid tolkning av kommunalt självstyre, kan man tycka. Men det får fortgå utan att statsmakterna reagerar. 

Kommunerna är ett slags Vilda Västern. 

För några år sedan gjorde SVT:s Uppdrag granskning ett reportage som visade att tre av fyra kommuner fallit offer för bluffakturor och mutförsök. Det saknades medvetenhet och rutiner för att identifiera och motverka bedrägerier. Detta var också slutsatsen av den mycket kritiska Göteborgskommissionen, som tillsattes för att ge underlag för räfst- och rättarting efter korruptionshärvorna i Göteborg i början av 00-talet. Men även många år därefter kvarstår problem med korruption i stadens förvaltning och bolag. 

Inte nog med det, från Göteborg kom också, bara för ett par år sedan, en ytterst skakande rapport om att förvaltningen infiltrerats av kriminella maffiastrukturer som verkar för sina egna intressen. 

Tyvärr är Göteborg inte ensamt om detta allvarliga problem. 

Den svaga regleringen med åtföljande mjuk förvaltningskultur innebär att kommunerna generellt är vidöppna för vanskötsel, korruption, infiltrering av maffiastrukturer, för allsköns lycksökare och bondfångare. 

1860 års synsätt präglar fortfarande den kommunala verksamheten. Det är det obegränsade folkstyret, politikerna är ansvariga för verksamheten ända ner i dess kapillärer, ansvar utkrävs i kommunalvalen. Till detta förvuxna lekmannavälde har staten genom speciallagar delegerat hela välfärdssystemet – barnomsorg, skola, hälso- och sjukvård, äldreomsorg.  

Det är i det ljuset man ska se de huvudlösa försäljningarna till det nu havererade SBB. 

Det är inte rimligt att den omfattande och komplexa kommunala verksamheten bedrivs så här formlöst. Sverige behöver en ny kommunallag. Den bör reglera kommunerna på liknande sätt som staten, det vill säga genom att reglera förvaltning och tjänstemän och genom att skapa en myndighetsform, för att förhindra bildandet av bolag. Och kommunerna, liksom staten, måste få en oberoende revision.

Inga-Britt Ahlenius har tjänstgjort på Finansdepartementet, Riksrevisionsverket och FN.

***

Läs även: SBB gick rakt i skuldfällan

Läs även: Fastighetskrisen saknar krisinsikt