Trump och konstitutionen
Donald Trumps ambitioner att förändra den federala byråkratin är mycket långtgående. Men är de lagliga?
USA uppstod genom en blodig revolution mot den engelska monarkin. Det nya landet skulle förverkliga upplysningens drömmar om en modern demokrati. Men nu frågar sig många om Trumpadministrationen kommer att bevara traditionslinjen till landets republikanska ursprung, som präglades av en strävan efter att begränsa statschefens makt.
När grundlagsfäderna skrev konstitutionen, som trädde i kraft 1789 då George Washington svors in som landets förste president, skapade de ett system av kontroller (”checks and balances”) för att förhindra att landet förföll till despotism. De stödde sig därvidlag på den maktfördelningslära som hade utarbetats av den franske filosofen Montesquieu på 1740-talet, enligt vilken makten ska styckas upp i tre separata grenar som både samverkar och kontrollerar varandra.
Montesquieu skiljde mellan den verkställande eller exekutiva grenen, som i USA innehas av presidenten, den dömande grenen (domstolsväsendet) samt den lagstiftande grenen (kongressen). Konstitutionen, som uppfattas som ett nästintill heligt dokument, beskriver de tre grenarnas arbetsuppgifter, begränsningar och inbördes relationer.
I andra artikeln behandlas presidentmakten. Det är en kort och omsorgsfullt skriven text, som i likhet med andra administrativa dokument lämnar ett visst utrymme för tolkning. Presidentens ställning i USA:s politiska system har således debatterats sedan landets första stormiga år, då federalistpartiet med Alexander Hamilton i spetsen argumenterade för att stärka den. På 1800-talet var presidentmakten begränsad i jämförelse med det nästföljande seklet. Under 1980-talet utvecklade Ronald Reagans rådgivare en teori om ett presidentskap med ett mycket starkt exekutivt mandat, och det är denna vision som Trump nu tar stöd i för sin radikala omdaning av landet.
Sedan Trump beklädde det högsta ämbetet har han utfärdat en rad exekutivordrar. Några av dessa från den 20 januari (särskilt nr 15158) rör den federala byråkratin. Det är en av de stora inrikespolitiska frågorna i dagens USA. Trumpadministrationen försöker ta kontroll över byråkratin genom att skaffa sig mandat att tillsätta och avsätta tjänstemän efter eget gottfinnande, samt genom att stänga ner centrala institutioner. Tjänstemän som inte är lojala mot partilinjen hotas eller sparkas på ett sätt som väcker obehagliga historiska associationer.
En exekutivorder är ett något luddigt begrepp. Den bör förenklat uppfattas som en riktlinje för hur presidenten vill att administrationen ska verka. Det har tidigare hänt att exekutivorder har bedömts vara icke-konstitutionella, och de har då återkallats. Ett berömt exempel var då Harry Truman genom en exekutivorder försökte nationalisera stålindustrin i början av Koreakriget, vilket – av tidens jurister – uppfattades som lagvidrigt. Truman accepterade då den dömande maktens beslut, och ordern drogs tillbaka.
Det var inte oväntat att Trump skulle göra förändringar i den federala byråkratin om han blev omvald. Men som journalisten Peter Baker skriver i en analys i New York Times (10/2), går han förvånansvärt långt i sina hastiga reformer. Baker menar att Trump nu, under sin andra presidentperiod, i praktiken utför det som han endast talade om under den första.
En av de personer som är mest inblandad i angreppet på den federala byråkratin är Elon Musk, som har utnämnts till föreståndare för en ny tillfällig organisation med det orwellskt klingande namnet Department of Government Efficiency (DOGE). Det är strikt taget inget riktigt departement, eftersom ett sådant endast kan skapas med kongressens godkännande. Att Trumpadministrationen väljer att kalla DOGE för ett departement kan förstås som ett försök att skänka en aura av högre legitimitet åt arbetsgruppens verksamhet. DOGE:s logga är för övrigt en symbol som påminner om ett dollartecken. Som föreståndare för DOGE blev Musk en av de viktigaste personerna i Trumpadministrationen, och ett av den amerikanska diplomatins ansikten utåt mot världen. I likhet med åtskilliga samtida politiker tycks han betrakta staten som ett tech-företag som behöver effektiviseras; han har en bristande förståelse för vad en stat är.
Många undrar hur denne framgångsrike affärsman, som inte har någon statsvetenskaplig utbildning, har fått befogenheter att omdana den federala byråkratin i den moderna världens första demokrati. I likhet med institutet som han företräder, så har Musk själv en tämligen oklar ställning som statstjänsteman. Han är inte demokratisk vald till att utöva en så omfattande makt, utan arbetar såsom en "särskild statsanställd"– Special Government Employee (SGE). Denna tjänstemannakategori skapades med kongressens godkännande under Kennedyadministrationen för att ge den federala byråkratin möjlighet att anställa externa konsulter. En SGE-anställning är dock tidsbegränsad till högst 135 dagar under ett år. Denna tidsfrist kan förklara den brådska med vilken Musk och hans medarbetare skrider till verket.
Eftergivenhet och motstånd
Initiativet att tillsätta en kommission för att överse den federala administrationen är emellertid inte helt nytt i USA:s historia. Den historiska föregångaren är Theodore Roosevelts The Keep Commission som 1905 skapades i ungefär samma syfte – men som inte genomförde lika radikala reformer. Administrativa reformer är inte ovanliga; byråkratin i varje rättsstat borde med jämna mellanrum ses över. Men detta bör ske på ett sansat, modererat sätt, med respekt för traditionen. Till saken hör att Förenta Staterna redan har en institution som ska se till att byråkratin är effektiv och oväldig, en motsvarighet till svenska Riksrevisionen. Government Efficiency Organisation (GEO) grundades 1921 och har sitt huvudkontor i centrala Washington D.C.
I februari skickade DOGE ut ett mail till federalt anställda, där varje enskild anställd uppmanades att nämna fem handlingar som han eller hon har gjort under den senaste veckan vilket berättigade hans eller hennes anställning. Vid uteblivet svar skulle anställningen gå förlorad. Dessa mail – som inte saknar diktatoriska accenter – har bemötts av protester, med uppmaningar om att inte svara. President Trump har emellertid försvarat Musk.
Det finns tecken på både eftergivenhet och motstånd mot DOGE:s arbete. Demokraterna tycks relativt handfallna inför den raska händelseutvecklingen, vilket torde bero på att partiet saknar tydlig ledning efter nederlaget i valet, samt på bristande mandat i kongressen. Men fackföreningar har snabbt kontrat med att anmäla Trumpadministrationen, och vi kan nog vänta oss att få se en rad domstolsfall där den konstitutionella grunden till ingreppen i den federala byråkratin kommer att utredas. Den 21 februari blockerades DOGE:s försök att få tillgång till federala utbetalningssystem i en federal domstol.
Besynnerligt nog tycks toppskiktet kring Trump betrakta underminerandet av demokratin som en patriotisk gest, som kommer att gynna dem på lång sikt. Inför dessa angrepp på den montesquieuska rättsstaten, iscensatta av en person med oklar juridisk funktion, är det många som frågar sig vad som har hänt med den konservativa högern i USA, alltså de republikaner som hyser en traditionsbetingad respekt för grundlagsfäderna, för konstitutionen och som inte delar trumpismens vision? Låt vara att demokraterna tar makten nästa val – då hade förmodligen republikanerna önskat att en opartisk tjänstemannastadga gällde. I själva verket har Musk stött på oväntat motstånd från den innersta kretsen. Den 25 februari avgick en tredjedel av DOGE:s personalstyrka (21 personer) i protest mot institutets arbete. I ett gemensamt brev skrev de att vägrar använda sin expertis för att "nedmontera nödvändiga samhällsfunktioner". Musk kontrade med följande inlägg på plattformen X: "De skulle ha fått sparken om de inte hade avgått."
Vi kan förmodligen vänta oss att några av rättsfallen mot Trumpadministrationen kommer att prövas i Högsta Domstolen, där republikanerna numera har majoritet. Dessa rättsfall skulle sätta prejudikat och därmed få en stor betydelse. 1 juli 2024 (i The United States v. Trump) dömde Högsta Domstolen till Trumps fördel i ett mycket betydelsefullt domslut, varvid det fastslogs att presidenten äger rättslig immunitet för brott som begås under hans eller hennes presidentskap. Trump befriades därmed från korrputionsanklagelser från hans första presidentperiod, samt för anklagelser för anstiftande till uppror i samband med stormningen av Kapitolium. Domen visar att Högsta Domstolen är beredd att gå mycket långt i att stärka presidentens makt, genom att höja ämbetet över lagen. Den indikerar att Högsta Domstolen kan åsidosätta konstitutionen och döma till fördel för Trumps även i kommande fall.
I konstitutionen finns nämligen inga textställen som pekar på att presidenten skulle vara immun mot åtal. För övrigt åtnjuter den franske presidenten en sådan immunitet (den berömda artikel 67 i 5:e Republikens konstitution). Artikeln går tillbaka på en uppfattning från den gamla regimen enligt vilken kungen per definition inte kunde begå något brott (le roi ne peut mal faire) och således var höjd över lagen. Det var just denna form av envälde som Montesquieu – och i förlängningen de amerikanska grundlagsfäderna – ville förhindra. Således tyder Högsta Domstolens dom i "The United States v. Trump" på en okunskap och/eller på bristande aktning visavi den amerikanska historien hos domarna. (Enligt Regeringsformen i Sverige kan statsministern åtalas.)
Icke desto mindre finns det något som pekar på att Högsta Domstolen till sist kommer att förhindra Trumpadministrationens försök att ta kontroll över den federala byråkratin. Enligt konstitutionen är det kongressen som sätter den federala budgeten, inte presidenten; kongressen har "the power of the burse", säger man. Det är denna begränsning av presidentmakten som Trump nu försöker att kringgå, genom att godtyckligt ta bort institutionella anslag som har beslutats i kongressen. Här finns ett viktigt prejudikat från 1974 – då Richard Nixon självrådigt försökte att hålla tillbaka federala pengar som hade anslagits av kongressen. Domstolarna dömde då till presidentens nackdel.
Vicepresidenten J. D. Vance, som har en juridisk utbildning, har hävdat att domstolarna skulle agera i strid med konstitutionen om de förhindrade Trumps nedmontering av byråkratin. In en post på plattformen X (9/2) har han förklarat att domarna inte har rätt att kontrollera den presidentens "legitima makt". Men enligt maktfördelningsläran hör detta till domstolarnas mest angelägna uppgifter. I själva verket tycks Trumpadministrationens försök att kontrollera den federala administrationen utgöra ett svek gentemot Amerikas idé – mot grundlagsfäderna som, då de skrev konstitutionen, bemödade sig om att begränsa den exekutiva makten. En sund amerikansk nationalism borde snarare vårda det montesquieuska ursprunget, med dess genomtänkta strävan efter att förhindra diktatur. Annars torde det amerikanska projektet bli urvattnat och förlora sin mening.
***
Läs även: Behövs ett svenskt DOGE?
Läs även: Elon Musk slaktar heliga kor
USA uppstod genom en blodig revolution mot den engelska monarkin. Det nya landet skulle förverkliga upplysningens drömmar om en modern demokrati. Men nu frågar sig många om Trumpadministrationen kommer att bevara traditionslinjen till landets republikanska ursprung, som präglades av en strävan efter att begränsa statschefens makt.
När grundlagsfäderna skrev konstitutionen, som trädde i kraft 1789 då George Washington svors in som landets förste president, skapade de ett system av kontroller (”checks and balances”) för att förhindra att landet förföll till despotism. De stödde sig därvidlag på den maktfördelningslära som hade utarbetats av den franske filosofen Montesquieu på 1740-talet, enligt vilken makten ska styckas upp i tre separata grenar som både samverkar och kontrollerar varandra.
Montesquieu skiljde mellan den verkställande eller exekutiva grenen, som i USA innehas av presidenten, den dömande grenen (domstolsväsendet) samt den lagstiftande grenen (kongressen). Konstitutionen, som uppfattas som ett nästintill heligt dokument, beskriver de tre grenarnas arbetsuppgifter, begränsningar och inbördes relationer.
I andra artikeln behandlas presidentmakten. Det är en kort och omsorgsfullt skriven text, som i likhet med andra administrativa dokument lämnar ett visst utrymme för tolkning. Presidentens ställning i USA:s politiska system har således debatterats sedan landets första stormiga år, då federalistpartiet med Alexander Hamilton i spetsen argumenterade för att stärka den. På 1800-talet var presidentmakten begränsad i jämförelse med det nästföljande seklet. Under 1980-talet utvecklade Ronald Reagans rådgivare en teori om ett presidentskap med ett mycket starkt exekutivt mandat, och det är denna vision som Trump nu tar stöd i för sin radikala omdaning av landet.
Sedan Trump beklädde det högsta ämbetet har han utfärdat en rad exekutivordrar. Några av dessa från den 20 januari (särskilt nr 15158) rör den federala byråkratin. Det är en av de stora inrikespolitiska frågorna i dagens USA. Trumpadministrationen försöker ta kontroll över byråkratin genom att skaffa sig mandat att tillsätta och avsätta tjänstemän efter eget gottfinnande, samt genom att stänga ner centrala institutioner. Tjänstemän som inte är lojala mot partilinjen hotas eller sparkas på ett sätt som väcker obehagliga historiska associationer.
En exekutivorder är ett något luddigt begrepp. Den bör förenklat uppfattas som en riktlinje för hur presidenten vill att administrationen ska verka. Det har tidigare hänt att exekutivorder har bedömts vara icke-konstitutionella, och de har då återkallats. Ett berömt exempel var då Harry Truman genom en exekutivorder försökte nationalisera stålindustrin i början av Koreakriget, vilket – av tidens jurister – uppfattades som lagvidrigt. Truman accepterade då den dömande maktens beslut, och ordern drogs tillbaka.
Det var inte oväntat att Trump skulle göra förändringar i den federala byråkratin om han blev omvald. Men som journalisten Peter Baker skriver i en analys i New York Times (10/2), går han förvånansvärt långt i sina hastiga reformer. Baker menar att Trump nu, under sin andra presidentperiod, i praktiken utför det som han endast talade om under den första.
En av de personer som är mest inblandad i angreppet på den federala byråkratin är Elon Musk, som har utnämnts till föreståndare för en ny tillfällig organisation med det orwellskt klingande namnet Department of Government Efficiency (DOGE). Det är strikt taget inget riktigt departement, eftersom ett sådant endast kan skapas med kongressens godkännande. Att Trumpadministrationen väljer att kalla DOGE för ett departement kan förstås som ett försök att skänka en aura av högre legitimitet åt arbetsgruppens verksamhet. DOGE:s logga är för övrigt en symbol som påminner om ett dollartecken. Som föreståndare för DOGE blev Musk en av de viktigaste personerna i Trumpadministrationen, och ett av den amerikanska diplomatins ansikten utåt mot världen. I likhet med åtskilliga samtida politiker tycks han betrakta staten som ett tech-företag som behöver effektiviseras; han har en bristande förståelse för vad en stat är.
Många undrar hur denne framgångsrike affärsman, som inte har någon statsvetenskaplig utbildning, har fått befogenheter att omdana den federala byråkratin i den moderna världens första demokrati. I likhet med institutet som han företräder, så har Musk själv en tämligen oklar ställning som statstjänsteman. Han är inte demokratisk vald till att utöva en så omfattande makt, utan arbetar såsom en ”särskild statsanställd”– Special Government Employee (SGE). Denna tjänstemannakategori skapades med kongressens godkännande under Kennedyadministrationen för att ge den federala byråkratin möjlighet att anställa externa konsulter. En SGE-anställning är dock tidsbegränsad till högst 135 dagar under ett år. Denna tidsfrist kan förklara den brådska med vilken Musk och hans medarbetare skrider till verket.
Eftergivenhet och motstånd
Initiativet att tillsätta en kommission för att överse den federala administrationen är emellertid inte helt nytt i USA:s historia. Den historiska föregångaren är Theodore Roosevelts The Keep Commission som 1905 skapades i ungefär samma syfte – men som inte genomförde lika radikala reformer. Administrativa reformer är inte ovanliga; byråkratin i varje rättsstat borde med jämna mellanrum ses över. Men detta bör ske på ett sansat, modererat sätt, med respekt för traditionen. Till saken hör att Förenta Staterna redan har en institution som ska se till att byråkratin är effektiv och oväldig, en motsvarighet till svenska Riksrevisionen. Government Efficiency Organisation (GEO) grundades 1921 och har sitt huvudkontor i centrala Washington D.C.
I februari skickade DOGE ut ett mail till federalt anställda, där varje enskild anställd uppmanades att nämna fem handlingar som han eller hon har gjort under den senaste veckan vilket berättigade hans eller hennes anställning. Vid uteblivet svar skulle anställningen gå förlorad. Dessa mail – som inte saknar diktatoriska accenter – har bemötts av protester, med uppmaningar om att inte svara. President Trump har emellertid försvarat Musk.
Det finns tecken på både eftergivenhet och motstånd mot DOGE:s arbete. Demokraterna tycks relativt handfallna inför den raska händelseutvecklingen, vilket torde bero på att partiet saknar tydlig ledning efter nederlaget i valet, samt på bristande mandat i kongressen. Men fackföreningar har snabbt kontrat med att anmäla Trumpadministrationen, och vi kan nog vänta oss att få se en rad domstolsfall där den konstitutionella grunden till ingreppen i den federala byråkratin kommer att utredas. Den 21 februari blockerades DOGE:s försök att få tillgång till federala utbetalningssystem i en federal domstol.
Besynnerligt nog tycks toppskiktet kring Trump betrakta underminerandet av demokratin som en patriotisk gest, som kommer att gynna dem på lång sikt. Inför dessa angrepp på den montesquieuska rättsstaten, iscensatta av en person med oklar juridisk funktion, är det många som frågar sig vad som har hänt med den konservativa högern i USA, alltså de republikaner som hyser en traditionsbetingad respekt för grundlagsfäderna, för konstitutionen och som inte delar trumpismens vision? Låt vara att demokraterna tar makten nästa val – då hade förmodligen republikanerna önskat att en opartisk tjänstemannastadga gällde. I själva verket har Musk stött på oväntat motstånd från den innersta kretsen. Den 25 februari avgick en tredjedel av DOGE:s personalstyrka (21 personer) i protest mot institutets arbete. I ett gemensamt brev skrev de att vägrar använda sin expertis för att ”nedmontera nödvändiga samhällsfunktioner”. Musk kontrade med följande inlägg på plattformen X: ”De skulle ha fått sparken om de inte hade avgått.”
Vi kan förmodligen vänta oss att några av rättsfallen mot Trumpadministrationen kommer att prövas i Högsta Domstolen, där republikanerna numera har majoritet. Dessa rättsfall skulle sätta prejudikat och därmed få en stor betydelse. 1 juli 2024 (i The United States v. Trump) dömde Högsta Domstolen till Trumps fördel i ett mycket betydelsefullt domslut, varvid det fastslogs att presidenten äger rättslig immunitet för brott som begås under hans eller hennes presidentskap. Trump befriades därmed från korrputionsanklagelser från hans första presidentperiod, samt för anklagelser för anstiftande till uppror i samband med stormningen av Kapitolium. Domen visar att Högsta Domstolen är beredd att gå mycket långt i att stärka presidentens makt, genom att höja ämbetet över lagen. Den indikerar att Högsta Domstolen kan åsidosätta konstitutionen och döma till fördel för Trumps även i kommande fall.
I konstitutionen finns nämligen inga textställen som pekar på att presidenten skulle vara immun mot åtal. För övrigt åtnjuter den franske presidenten en sådan immunitet (den berömda artikel 67 i 5:e Republikens konstitution). Artikeln går tillbaka på en uppfattning från den gamla regimen enligt vilken kungen per definition inte kunde begå något brott (le roi ne peut mal faire) och således var höjd över lagen. Det var just denna form av envälde som Montesquieu – och i förlängningen de amerikanska grundlagsfäderna – ville förhindra. Således tyder Högsta Domstolens dom i ”The United States v. Trump” på en okunskap och/eller på bristande aktning visavi den amerikanska historien hos domarna. (Enligt Regeringsformen i Sverige kan statsministern åtalas.)
Icke desto mindre finns det något som pekar på att Högsta Domstolen till sist kommer att förhindra Trumpadministrationens försök att ta kontroll över den federala byråkratin. Enligt konstitutionen är det kongressen som sätter den federala budgeten, inte presidenten; kongressen har ”the power of the burse”, säger man. Det är denna begränsning av presidentmakten som Trump nu försöker att kringgå, genom att godtyckligt ta bort institutionella anslag som har beslutats i kongressen. Här finns ett viktigt prejudikat från 1974 – då Richard Nixon självrådigt försökte att hålla tillbaka federala pengar som hade anslagits av kongressen. Domstolarna dömde då till presidentens nackdel.
Vicepresidenten J. D. Vance, som har en juridisk utbildning, har hävdat att domstolarna skulle agera i strid med konstitutionen om de förhindrade Trumps nedmontering av byråkratin. In en post på plattformen X (9/2) har han förklarat att domarna inte har rätt att kontrollera den presidentens ”legitima makt”. Men enligt maktfördelningsläran hör detta till domstolarnas mest angelägna uppgifter. I själva verket tycks Trumpadministrationens försök att kontrollera den federala administrationen utgöra ett svek gentemot Amerikas idé – mot grundlagsfäderna som, då de skrev konstitutionen, bemödade sig om att begränsa den exekutiva makten. En sund amerikansk nationalism borde snarare vårda det montesquieuska ursprunget, med dess genomtänkta strävan efter att förhindra diktatur. Annars torde det amerikanska projektet bli urvattnat och förlora sin mening.
***
Läs även: Behövs ett svenskt DOGE?
Läs även: Elon Musk slaktar heliga kor
