Biståndets bisarra logik

Det kraftigaste ovädret som någonsin uppmätts på land drog in över Filippinernas östkust tidigt fredag morgon. Knappt hade vinden mojnat innan de första internationella räddningsarbetarna satt på ett plan på väg dit. De möttes av ödelagda spökstäder.

En vecka efter tyfonen Haiyans framfart börjar hjälpbehoven så sakta att klarna. Miljontals människor är i akut behov av mat. Hundratusentals har förlorat sina hem. Tusentals – ännu oklart hur många – har mist sina liv.

– Det här påminner rätt mycket om Haiti, sa Ulrika Edén till TT.

Hon är projektledare för hjälpsändningarna från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB. För Filippinernas skull får man hoppas att hon har fel.

Jordbävningen på Haiti 2010 var inte bara ohygglig i sin omfattning – 159 000 döda – den visade även upp det internationella räddningsarbetet från sin sämsta sida. Det rådde, precis som i dag i Filippinerna, ingen brist på hjälpvilja. Tvärtom. Volontärer och proviant välde in. Inom ett par veckor hade över 400 olika sjukvårdsaktörer smällt upp sina tält på Haiti, och då endast inräknat dem som anmälde sig hos Världshälsoorganisationen WHO. Problemet vara bara att det inte fanns någon som distribuerade vidare förnödenheterna som staplades i hangarer på flygplatsen. Eller koordinerade hjälparbetet ute på fältet. Hälsoministeriet i huvudstaden Port-au-Prince hade jämnats vid marken.

Tacloban i spillror. Två flygplan med hjälputrustning från Sverige lyfte i onsdags mot Filippinerna med tre kompletta basläger, fordon och sambands- och kommunikationsutrustning.
Foto: Philippe Lopez

Två av Sveriges mest meriterade katastrofläkare, Andreas Wladis och Johan von Schreeb, arbetade på plats för Läkare utan gränser. Efter sin hemkomst vittnade de om kaoset och ineffektiviteten på Haiti. De beskrev hur små och oerfarna medicinska aktörer – de kallade dem frifrälsare och katastrofturister – hade lett till onödiga amputationer av armar och ben. De talade om en osund konkurrens mellan stora biståndsgivare som tävlade om både patienter och medieuppmärksamhet.

Och då ska man ha klart för sig att Haiti, liksom dagens Filippinerna, tillhör en utvald skara som välsignats med omvärldens uppmärksamhet. De flesta katastrofer syns aldrig i medierna – och offren får därför inte samma hjälp. Ett exempel: 2001 drabbades världen av fyra stora översvämningar. Majoriteten av allt internationellt stöd gick till det land med minst antal dödsoffer – Polen – medan Angola, Brasilien och Thailand i princip blev utan hjälp.

Det brukar kallas CNN-effekten. Det är först när de stora tv-kanalerna bevakar en kris som omvärlden börjar skänka pengar och hjälporganisationerna dyker upp. Konsekvensen blir att vissa får mer hjälp än de kan hantera, som efter tsunamin i Indiska oceanen 2004 där biståndsorganisationer tvingades stänga sina insamlingar, medan andra förblir tomhänta. Jan Egeland, som fram till 2007 var FN:s vice generalsekreterare för humanitära angelägenheter, har liknat nödhjälpen vid ett lotteri.

– Varenda vecka försöker tjugofem offergrupper väcka uppmärksamhet och den ena är minst lika förtvivlad som den andra. Tjugofyra blir förlorare. En blir vinnare.

I behov av hjälp Radiohjälpen hade i onsdags dragit in 2,9 miljoner kronor, Röda Korset 7,5 miljoner och Rädda Barnen 2,7 miljoner till katastrofens offer.
Foto:Francis R. Malasig

Krisbiståndet är en bransch som växt markant de senaste åren. I dag finns över 200 000 internationella hjälparbetare, indelade i en myriad av statliga myndigheter, FN-organ och ickestatliga organisationer, som rör sig från den ena krisen till den andra.

De genomför livsavgörande humanitärt arbete men verkar i ett juridiskt vakuum utan insyn eller ansvarsutkrävande. Som regel har de lokala myndigheterna tappat kontrollen över de krisdrabbade områdena, vilket i praktiken gör att vem som helst kan slå upp sin hjälpverksamhet var som helst.

Detta, menar allt fler kritiska röster, leder till bristande organisering av hjälpen. (En undersökning visade att bara 45 procent av de internationella hjälporganisationerna hade någon anställd med formella kvalifikationer för att sköta logistik.)

Katastrofläkarna Andreas Wladis och Johan von Schreeb – som just nu befinner sig i Filippinerna – tillhör dem som efterlyser en internationell reglering av katastrofhjälpen.

En som granskat hur hjälparbetet fungerar, och inte fungerar, är den holländska journalisten Linda Polman. I boken »Kriskaravanen« radar hon upp exempel på hur krisarbetet i många fall stjälper nästan lika mycket som den hjälper. Ett återkommande problem är att biståndspengar går till stridande parter och på så sätt förlänger konflikter. Som med biståndet till indonesiska Acheprovinsen efter tsunamin 2004, där den indonesiska militären lade beslag på minst 30 procent av riset som skänktes bort till svältande – för att själva sälja det vidare. Den högsta ansvariga för katastroflogistiken i Indonesien, Alwi Shibab, kommenterade uppgifterna med orden:

– Jag kan försäkra er att ingen människa lider av hunger, frånsett jag själv. Jag har inte hunnit luncha i dag.

På samma sätt gick en stor del av hjälpen som skulle bygga upp Sri Lanka efter tsunamin till rebellrörelsen Tamilska tigrarna. Sådana eftergifter har blivit ett nödvändigt ont om man vill att hjälpen ska nå fram till alla – då måste man ibland »skaka hand med Djävulen« som man säger i biståndssvängen.

Ett annat strukturellt problem som Polman lyfter fram är vad som brukar kallas holländska sjukan. När biståndsorganisationerna anländer till ett nytt katastrofområde är de beroende av att anställa en stor mängd lokal personal. De erbjuder löner som är många gånger högre och riskerar därmed att dränera både det privata näringslivet, den offentliga sektorn och lokala hjälporganisationer på högutbildad personal. Trots att forskningen är tydlig över att lokala organisationer, som vet hur samhället fungerar, är mer effektiva i sitt hjälparbete än utländska biståndsarbetare som just satt sin fot i landet.

Skevt bistånd. Filippinska soldater vid en uppsamlingsplats för hjälpbistånd. Många skickar mat, färre sänder nödvändig utrustning som inte gör sig lika bra i tv.
Foto: Wong Maye-E 

Naturkatastrofernas konsekvenser är allt annat än naturliga. Det konstaterade Jean-Jacques Rousseau redan 1756. Året innan hade Lissabon, då Europas fjärde största stad, drabbats av en kraftig jordbävning. Stadens centrum dränktes av en tsunami och i andra delar härjade bränder i flera dagar. Uppskattningsvis 60 000 av Lissabons 275 000 invånare omkom.

I ett brev till en annan fransk upplysningsfilosof, Voltaire, konstaterade Rousseau att »naturen byggde inte tjugotusen hus med sex till sju våningar, och hade invånarna i denna stora stad varit mer utspridda och mindre tätbebodda skulle skadorna ha varit mycket mindre och kanske till och med obefintliga«.

Jordbävningen i Lissabon 1755 blev den första i historien där en statsmakt tog ansvar för att återuppbygga en raserad stad – nu designad för att bättre klara jordbävningar.

I dag är det etablerad kunskap att rika länder kan skydda sig bättre mot katastrofer än fattiga länder. De har helt andra ekonomiska förutsättningar: byggnadsteknik som tål större påfrestningar, jordbruk som kan hantera torka, bättre varningssystem och större möjligheter att evakuera människor.

Är de också mer skonade från naturkatastrofer? Av nyhetsrapporteringen är det lätt att få den bilden. De värsta katastroferna i människoliv räknat de senaste 25 åren har samtliga drabbat vad som brukar kallas utvecklingsländer: tsunamin i Indiska oceanien 2004 (230 000 döda), jordbävningen på Haiti 2010 (159 000 döda), cyklonen i Bangladesh 1991 (140 000 döda), cyklonen i Burma 2008 (138 000 döda) och jordbävningen i Pakistan 2005 (100 000 döda).

Men det är inte naturen som borde ställas till svars. Faktum är att Nordamerika och Europa är lika utsatta för naturkatastrofer som Afrika och Asien. Nationalekonomen David Strömberg vid Stockholms universitet har jämfört de länder som Världsbanken klassificerar som låginkomstländer med de som klassificeras som höginkomstländer. Ungefär lika många människor – drygt 800 miljoner – bor i vardera område. Mellan 1980 och 2004 drabbades de också av i stort sett lika många naturkatastrofer, runt 1 500 stycken. Skillnaden var att i de rika länderna dog 75 000 människor. I de fattiga 908 000. Dödsfrekvensen var alltså tolv gånger så hög i låginkomstländerna.

Tydligare än så blir det inte: naturkatastrofer handlar i högsta grad om ekonomi och politik och dess konsekvenser går att påverka.

Bristande logistik. Franska hjälparbetare anländer till staden Tacloban. Det har rapporterats om stora svårigheter att få fram mat till behövande.
Foto: Erik De Castro 

Man vet i dag att det är betydligt mer effektivt – i pengar och liv räknat – att försöka förhindra katastrofer än att städa upp efteråt. För varje dollar som spenderas på förebyggande arbete, säger forskningen, sparar internationella samfundet fyra dollar i räddnings- och återuppbyggnadskostnader. Ändå är det först efter en katastrof, som tyfonen Haiyan i Filippinerna, som den massiva hjälpen anländer.

Filippinerna är typexemplet på ett land där man lätt hade kunnat förutse en katastrof – och därmed förebyggt den. Det är ett av världens fattigaste länder. Det består av över 7 000 öar utslängda i världens mest stormdrabbade vatten.

Men att skänka pengar till skyddsvallar, varningssystem och säkra hus är inte lika attraktivt som att undsätta nödställda i kris, och hjälporganisationerna är beroende av generösa biståndsgivare för att kunna bedriva sin verksamhet.

Bara i Sverige pågår just nu minst 18 olika insamlingar till stöd för offren i Filippinerna. Frågan är om pengarna kommer att göra största möjliga nytta. Forskning visar att hjälporganisationer hellre kommer med mat och mediciner – sådant som syns i nyhetssändningarna – än exempelvis gaffeltruckar som krävs för att distribuera förnödenheterna till de behövande.

Sådan är den bisarra hjälplogiken.