Diplomati på distans

Polens utrikesminister Radoslaw Sikorski är en nöjd man. När protesterna i Ukraina accelererade satt Catherine Ashton, EU:s höga representant för utrikesfrågor, i förhandlingar i Wien om Irans kärnenergiprogram. Därför övertalade hon Polens, Tysklands och Frankrikes utrikesministrar att åka till Kiev för att medla.

Medan regelrätta strider pågick på Självständighetstorget satt ministrarna ett stenkast bort, i en guldglittrande spegelsal i presidentpalatset, tillsammans med Viktor Janukovytj och oppositionen. Samtidigt kom besked från Bryssel att man hade enats om att införa sanktioner mot personer som står presidenten nära. Efter en nattmangling kunde man äntligen presentera en lösning. Enligt uppgörelsen ska Ukraina återgå till 2004 års konstitution under en samlingsregering, hålla nyval och utreda de ansvariga för våldet. Dessutom förbjöds regeringen att införa undantagstillstånd.

Men på lördagsmorgonen vaknade Ukraina och världen till nyheten att Janukovytj hade flytt Kiev, trots att han hade undertecknat avtalet. Presidentpalatset stormades och hans privata residens blev helgens populäraste utflyktsmål.
EU:s roll i Ukrainakrisen har varit minst sagt ombytlig. Från att ha framstått som splittrad, trög och allmänt frånvarande (höjdpunkten i kritiken var den amerikanska toppdiplomatens »fuck the EU«) har unionen på några få dagar trätt fram som den tydligaste och mest effektiva internationella aktören.

– EU anses ha spelat en viktig roll i Ukraina, säger Cristophe Hillion som forskar om EU:s utrikespolitik på Svenska institutet för europapolitiska studier i Stockholm.

Det är till stor del president Janukovytjs förtjänst. Det var förra veckans brutala våld mot demonstranter som svetsade samman de 28 medlemsländerna så att de enhälligt kunde fatta ett sanktionsbeslut.

Någon som har varit i behov av en medialt erkänd framgång är Catherine Ashton. Sedan hon tillträdde 2009 har hon haft det motigt, mycket beroende på ämbetets natur. Hon är både ordförande för det nya rådet för utrikesfrågor och vice ordförande för EU-kommissionen. Det betyder å ena sidan att hon har ett väldigt starkt mandat eftersom hon både är utsedd av medlemsländernas regeringar och som vice kommissionsordförande godkänd av EU-parlamentet. Å andra sidan innebär det att hon har dubbla hattar.

– Det är ett omöjligt jobb eftersom hon förväntas vara på flera platser samtidigt, säger Cristophe Hillion.

Det förklarar varför tre utrikesministrar reste till Kiev i stället för Ashton själv. Hon kunde helt enkelt inte eftersom hon satt fast i Wien. Något som öppnade dörren framför allt för Polens ambitiöse utrikesminister.

– Sikorski var speciellt aktiv i Kiev, säger en talesperson för Catherine Ashton till Fokus.

Själv kunde Ashton åka dit först i söndags. Men det är inte bara mängden uppdrag som är hennes problem.

Gränserna mellan utrikesrådets och kommissionens verksamhetsområden är inte helt tydliga och det pågår en ständig kamp om inflytandet. Sedan utrikesrådet bildades har stora resurser flyttats över dit från kommissionen. Men rådet ansvarar bara för den diplomatiska utrikespolitiken och säkerhetspolitiken. Alla andra internationella relationer såsom handel och bistånd ligger fortfarande på kommissionens bord.

Det finns även andra orsaker till kritiken mot Ashton. Till exempel anses hon sakna relevant erfarenhet eftersom hon tidigare bara varit handelskommissionär. Ashton har gradvis vuxit in i rollen i takt med att hon lärt sig det diplomatiska hantverket. Sedan Lissabonfördraget trädde i kraft 2009 har hon en ny utrikestjänst till sin hjälp. Den fungerar som ett slags utrikesdepartement med en egen diplomatstab. När Ashton fick kritik för sin otydliga hållning under den arabiska våren berodde det delvis på att den organisationen inte fanns på plats. Men så sent som i somras publicerade Ashton själv en rapport där hon pekade på brister i sin organisation. Enligt Björn Fägersten, som forskar om EU på Utrikespolitiska institutet, beror kritiken mot Ashton också på att medlemsländerna inte alltid är villiga att stötta henne.

– Det säger något om systemet att hon inte var på plats i Kiev. Hon försöker koordinera den klassiska diplomatin men hon är ingen utrikesminister. Förmodligen skickade det tydligare signaler att utrikesministrar från tre av de största medlemsländerna skötte förhandlingarna. De är bättre på att projicera styrka, säger han.

Björn Fägersten tror att denna typ av samarbete mellan den höga representanten och medlemsländernas utrikesministrar kan komma att bli vanligare i framtiden när det gäller att snabbt reagera på politiska kriser.

– EU:s utrikespolitik handlar mer om projekthantering än maktpolitik. Den fungerar bäst i segdragna förhandlingar som i fallen Kosovo, Serbien och Iran men sämre när man måste signalera politisk tyngd.

Enligt Cristoph Hillion är dock EU:s diplomatiska framgångar av stor betydelse.

– Det visar att EU är en kapabel diplomatisk aktör. Det kan få en snöbollseffekt, säger han.

Men för att det ska ske krävs rätt typ av person på posten som hög representant. Därför är det av stor betydelse vem som efterträder Catherine Ashton i höst. Ett namn som har stärkt sina aktier är Radosław Sikorski. Flera källor som Fokus har pratat med framhåller den polske utrikesministerns insatser i Ukraina.

Carl Bildt har uppenbarligen fått konkurrens om rollen som EU:s mest driftige utrikesminister.