Hotet mot Schengen

Det liknade ett dominospel. Det var det ord som Luxemburgs utrikesminister Jean Asselborn använde, och just den bilden kunde man nog enas om bland EU:s migrationsministrar under mötet i måndags.

Bara en dryg vecka efter att Angela Merkel aviserat att landet kommer att låta syriska flyktingar stanna i stället för att tillämpa Dublinkonventionen, införde Tyskland passkontroller vid gränsen mot Österrike. Tåg ställdes in. Tjeckien, Slovakien och Österrike följde efter. På tisdagen rapporterade tyska medier om att militär avlossat varningsskott mot personer som försökt ta sig in vid Freilassing utanför Salzburg. Samtidigt skickade Ungern ut kravall-polis, hundar och militärhelikoptrar för att bevaka det taggtrådsstängsel som löper längs gränsen mot Serbien. Polis avlossade tårgas och vattenkanoner. Natten mot tisdag infördes lagar om att asylsökande som försöker ta sig in kan dömas till tre års fängelse.

Ändå ledde aldrig mötet mellan EU:s migrationsministrar i måndags till något beslut om hur de 160 000 flyktingar som ska flyttas från Grekland, Italien och Ungern ska omfördelas.

Förhandlingarna har varit låsta ända sedan förslaget kom i våras, men den här gången var det annorlunda. Visserligen har länder infört gränskontroller inom EU förr, exempelvis har flyktingar stoppats på gränsen mellan Frankrike och Italien. Schengenavtalet tillåter tillfälliga begränsningar. Men nu gäller det Tyskland, med gränser mot nio länder i EU. Och det sker med hänvisning till ett läge där det inte finns någon lösning inom synhåll.

Nu blev flyktingfrågan på ett kännbart sätt en fråga om européernas fria rörlighet. Vilket den också har varit från början.

Fröet till den fria rörligheten planterades redan innan EU ens kommit till. När Frankrike, Västtyskland, Italien och Beneluxländerna bildade kol- och stålgemenskapen efter kriget, drev den italienska regeringen på för att samarbetet också skulle gälla export av arbetskraft. Genom att ge kol- och stålarbetare möjlighet att resa och arbeta för tyska företag kunde Italien få bukt med sitt överskott på arbetskraft.

När EU:s första fördrag signerades i Rom 1957, var även tyskarna noga med att den nya storskaliga marknaden skulle erbjuda fri rörlighet för arbetskraft precis som för varor, tjänster och kapital.

Successivt infördes den fria rörligheten i praktiken, och kommissionen byggde på med att förorda jämlik välfärd, tillgång till bostad och socialförsäkringar för dem som flyttade.

Samtidigt behöll medlemsstaterna själva makten över invandringen från andra länder. Relationerna till före detta kolonier, behovet av arbetskraft, viljan att ta emot politiska flyktingar – allt sådant var nationella drivkrafter som fick styra. Och när behoven av arbetskraft blev större än vad man kunde mätta invandrade också människor från andra länder. I slutet av 1960-talet kom 80 procent av arbetskraftsinvandrarna från länder utanför EU.

Redan nu uppstod en konflikt. De flesta länder tillämpade inte den fria rörligheten på de invandrare som kom från länder utanför EU. Ofta hade de dessutom sämre sociala villkor. EU hade fått ett system där människor som kommit till ett land av exakt samma skäl, behandlades helt olika beroende på vilken nationalitet de hade. Detta oroade kommissionen, som varnade för att systemet skulle leda till rasism.

Den varningen fick dock aldrig någon lösning. En av orsakerna var att länderna under 1970-talet trappade ner arbetskraftsinvandringen.

När den verkligt fria rörligheten inom EU kom till var tidsandan en helt annan.

Schengenavtalet, som slöts 1985 mellan Frankrike, Tyskland och Beneluxländerna, föddes i en era av EU-optimism och marknadsliberalism. Det var nu som man på allvar började tala om fri rörlighet som en fråga om personlig rörlighet, och inte bara rörlighet av arbetskraft. Gränskontrollerna skulle monteras ner.

Med tiden skulle alla länder utom Storbritannien och Irland ansluta sig till Schengensamarbetet, som till slut inkorporerades i EU-rätten med Amsterdamfördraget 1999. Även Norge och Island anslöt sig.

Det var med Schengenavtalet som vägvalet ställdes på sin spets: om man skulle kunna montera ner gränskontrollerna, måste man också vara överens om vilka som fick vistas i EU.

Samma år som det första Schengenavtalet slöts, föreslog EU-kommissionen ett alternativt system: EU skulle ha en gemensam migrationspolitik, och samtidigt skulle den fria rörligheten även gälla icke-medborgare.

Medlemsländerna sparkade bakut.

Peo Hansen, professor i statsvetenskap vid Linköpings universitet, beskriver utvecklingen i boken »EU:s migrationspolitik under 50 år«.

Förhandlingarna om den fria rörligheten lades för en lång tid på mellanstatlig nivå, utanför kommissionens mandat. Och när gränskontrollerna stegvis monterades ner, gällde den fria rörligheten inte fullt ut för tredjelandsmedborgare.

Detta innebar ett par olika saker. Det system där olika invandrare behandlas på olika sätt beroende på nationalitet hade nu, mot kommissionens vilja, skrivits in i EU:s stadgar. Passfriheten kompenserades bland annat med inrikes poliskontroller och medierna rapporterade om hur vit hudfärg hade blivit viktigare än att ha rätt medborgarskap för att kunna resa smidigt.

Men den centrala lösningen på dilemmat var redan från början en annan: att helt enkelt hålla så kallade illegala migranter ute. Dit räknades även asylsökande. För de länder som hade jämförelsevis generösa asylregler ledde de avskaffade kontrollerna till att de fick svårare att kontrollera hur många som kom för att söka asyl. Och i de länder som hade mer restriktiva asylregler innebar den fria rörligheten en oro bland politiker som ville minska invandringen för att andra länders flyktingmottagande skulle spilla över på dem.

Detta ledde till det som policyforskare kallar för »de minsta gemensamma nämnarnas politik« – eller »race to the bottom«.

– Den minsta gemensamma nämnare som man kunde enas om blev då att kontrollera de yttre gränserna så att män-niskor inte kunde ta sig in för att söka asyl, säger Peo Hansen.

Redan 1987 protesterade parlamentet mot en hårdnande migrationspolitik i den skarpt formulerade Vetter-rapporten. Medlemsstaterna svek till och med Genèvekonventionen, menade parlamentet. De pekade också på hur visumtvång infördes mot just de länder varifrån människor ville fly. Parlamentets förslag var att röja undan konkurrenssituationen mellan länderna och harmonisera asylrätten med de internationella konventionerna.

Vissa harmoniseringar skedde också. Det infördes med tiden en särskild klausul om att en flyktingkris skulle lösas »solidariskt«.

Men det som främst följde under 1990-talet var att länderna satte press på de sydeuropeiska länder som många passerade. 1991 införde Spanien visumtvång för marockaner. Samma år började migranter anlända med fiskebåtar. Avtal med afrikanska länder villkorades med att de stoppade migrationsströmmar. Dublinförordningen stärkte incitamenten för att bygga spärrar.

Medan det första Schengenavtalet handlade mer om fri rörlighet, sköt det andra in sig på att stoppa illegala invandrare. Under 1990-talet infördes ett system för att identifiera invandrare via fingertoppsregistrering. Klassificeringen av de öst- och centraleuropeiska länderna som »säkra« gjorde dem till en »buffertzon« för EU – 70 procent av Tysklands asylsökande kom då via Tjeckien och Polen.

Med inrättandet av Frontex 2004 stärktes den gemensamma gränsbevakningen. Man inrättade också polissamarbete och återsändningsavtal med afrikanska länder.

Det är alltså konstigt att tala om att EU skulle ha misslyckats med flyktingmottagandet, menar Peo Hansen.

– För att misslyckas med något måste man ha en intention, och EU har egentligen aldrig haft en samlad intention om att ta emot flyktingar. Däremot har de misslyckats med sin strategi att hålla gränserna stängda.