Rwanda, Srebrenica, Homs

Från sjukhussängen ter sig frågan om liv och död så mycket klarare. Döda är de som inte kunde ta sig därifrån när granaterna började regna över stadsdelen Baba Amr. Lever, om än med nöd och näppe, det gör han. Paul Conroy. Fotograf-räven från den brittiska tidningen Sunday Times som lyckades ta sig ur den belägrade staden Homs, utsmugglad via Libanon, strax innan rebellfästet föll.

Han har syrgasslang i näsan och vita sjukhuskläder på sig när han vittnar i brittisk tv om vad han såg i Syrien.

– Det är inget krig, säger han, det är ett slakthus.

Samma dag som han själv skadades, den 22 februari, omkom två av hans kollegor. Nu finns det inte längre någon kvar som kan berätta för omvärlden om den massaker som äger rum. Det är detta som plågar honom. Militären har tagit kontrollen över både marken och etern.

– Jag har lämnat bakom mig vad jag tror kommer att bli det nästa Rwanda, det nästa Srebrenica, säger Paul Conroy.

Listan över döda har enligt FN redan passerat en bra bit över 7 500 sedan upproret mot Bashar al-Assads regim inleddes för snart ett år sedan. För var dag som går dör ytterligare minst hundra civila, enligt Lynn Pascoe, som är FN:s undergeneralsekreterare för politiska frågor.

– Om tio år kommer vi att fråga oss varför vi inte gjorde något, säger Paul Conroy från sjukhussängen i London, och vädjar sedan i tv-kameran:

– Någon måste agera!

Logiken i världspolitiken är långtifrån spikrak. För ett år sedan hotade Muammar Khadaffi att rensa Benghazi på samma sätt som Assad nu gör i Homs. Natos bombplan, uppbackat av FN-mandat, kom då till invånarnas undsättning.

Jämförelsen är uppenbar: det handlar om två jämnstora städer och två folkliga uppror mot diktatorer som hellre dödar sin egen befolkning än lämnar ifrån sig makten. Ändå är omvärldens reaktioner så olika.

Denna gång har Storbritanniens och Frankrikes diplomater inte jobbat dygnet runt för att få FN-stöd för en militär intervention. Denna gång har Ryssland och Kina plockat fram sitt veto i FN:s säkerhetsråd mot varje förslag som blandar sig i Syriens »inre angelägenheter«.

Internationella samfundets vägar äro outgrundliga. Eller?

En amerikansk diplomat sa en gång:

– Säkerhetsrådets resolutioner är som varmkorv. Om du vet hur de skapas vill du inte äta dem. Svälj bara, ställ inga frågor.

Realpolitik är en smutsig verksamhet. Beslut om att intervenera – eller att inte göra det – fattas i en maktkamp långt bortom högtraviga deklarationer. Att utfallet kan bli så olika, även när förutsättningarna liknar varandra, har sina historiska förklaringar.

Men vi måste gå långt tillbaka.

Sedan den Westfaliska freden gjorde slut på det trettioåriga kriget 1648 har det internationella systemet byggt på principen om suveräna stater. Vad som händer inom ett lands gränser är dess egna bekymmer. Regeln har fastslagits vid jämna mellanrum och utgör grunden för både mellanstatliga organisationer, som FN, och i stort sett all internationell lag.

Samtidigt finner man en rent motstridig idé som är minst lika gammal som den om staternas suveränitet, nämligen tanken om att människor i sin egenskap av just människor bär på okränkbara rättigheter. Rättigheter som ingen stat har rätt att kränka.

Den som gjorde världspolitik av filosofin var en ung schweizisk affärsman vid namn Henri Dunant – i dag mest känd som Röda Korsets grundare – som 1862 publicerade sina ögonvittnesskildringar av det grymma slaget vid italienska Solferino några år tidigare. Boken gav upphov till en konferens, som i sin tur gav oss Genèvekonventionen, där det slogs fast att skadade i krig skulle behandlas humanitärt. Efter det kom Haagkonventionen som försökte reglera de fasansfulla krigen.

Andra världskriget och Förintelsen blev på många sätt en katalysator. Aldrig mer Auschwitz, sa världsledarna, och 1948 föddes FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna. Samma år röstade generalförsamlingen igenom folkmordskonventionen.

Konflikten mellan suveränitet och mänskliga rättigheter har sedan dess präglat internationell politik. Motsättningen har gett staterna ett vitt tolkningsutrymme – när interna konflikter har uppstått har de kunnat luta sig mot den ena eller andra principen beroende på vad som för tillfället gynnat deras egna intressen.

Syrien är knappast det första land som faller mellan säkerhetsrådets stolar.

– Hälften av världens konflikter är inte på säkerhetsrådets bord eftersom medlemsstater och regeringar inte vill ha dem där, säger Peter Wallensteen, professor i freds- och konfliktstudier vid Uppsala universitet.

Så var fallet under stora delar av kalla kriget. Eftersom USA och Sovjetunionen sällan kunde enas paralyserades hela säkerhetsrådet. 69 gånger lade USA in sitt veto, 114 gånger gjorde Sovjetunionen det. Plus ett 50-tal gånger då antingen Storbritannien, Frankrike eller Kina ville sätta sig på tvären.

Så under FN:s fyra första årtionden genomfördes bara 13 fredsbevarande operationer i blå hjälmar. Inte för att uppgifter saknades: under samma period dödades 85 miljoner människor i inbördeskonflikter och etniska motsättningar.

Att det över huvud taget blev några insatser berodde till stor del på en enda man – Dag Hammarskjöld, den djupt religiösa svensken som blev generalsekreterare 1953.

När Suezkrisen bröt ut 1956 lyckades Hammarskjöld manövrera runt låsningarna i säkerhetsrådet och på några veckor se till att väpnade FN-styrkor befann sig på egyptisk mark. Proceduren upprepades med Kongo ett par år senare, före Hammarskjölds tragiska flygplanskrasch.

Visserligen hade FN sänt ut observatörer två gånger tidigare, men det var Suez-operationen som blev stilbildande för framtida FN-insatser. I FN-stadgan nämns inte ens ordet fredsbevarande. Sådana insatser kom därför att falla under »kapitel sex och en halv«, som man säger på diplomatspråk – alltså kapitlet som inte existerar i FN-stadgan. Vilket har gjort att stormakter har kunnat tolka det lite som de vill.

När Berlinmuren började spricka uppstod plötsligt en vilja att sända fredsbevarande styrkor lite varstans i världen. Mellan 1989 och 1994 sattes 20 operationer samman och FN-soldaterna sjufaldigades. Faktum är att av de 66 fredsbevarande operationerna som ägt rum under FN-flagg har 53 av dem skett efter kalla kriget.

Den nya interventionsglada eran varade inte länge. Insatsen i Somalia 1992–1993 blev vändpunkten. I samma ögonblick som världen såg dödade amerikanska soldater som släpades genom Mogadishus gator vände opinionen och världens ledare med den.

Rwandierna fick ta konsekvenserna – när 800 000 tutsier slaktades på bara 100 dagar våren 1994 skickade FN bara en liten styrka, som drog sig undan i samma stund de själva blev attackerade.

Och så igen i juni 1995. FN-soldater var på plats under Bosnienkriget men misslyckades med att förhindra massakern på --  8 000 bosnienmuslimska män i Srebrenica.

De som hade sagt aldrig mer Auschwitz hade inom loppet av ett år låtit två massmord ske. Den kollektiva självrannsakan efteråt är viktig för att förstå utvecklingen som följde, och som kulminerade med Natos flygattacker mot Libyen i mars 2011.

I fortsättningen skulle operationerna ha större mandat att använda våld för att förhindra våld mot civila – inte bara i självförsvar som länge gällde för FN-soldater. Och suveräniteten skulle inte ge ett frikort för regimer att slakta sin befolkning.

Ett tecken i tiden var »skyldigheten att skydda« –  eller R2P – som en enhetlig generalförsamling enades om 2005. R2P innebar en radikal nytolkning av suveränitetsbegreppet. Suveränitet, sa man, är inte ett privilegium utan en skyldighet att skydda sin egen befolkning mot folkmord, krigsförbrytelser, etnisk rensning och brott mot mänskligheten. Om en stat inte lever upp till sina åtaganden är det internationella samfundets ansvar att se till att de genomförs. I sista hand med militära medel.

Det var med ett sådant R2P-mandat som interventionen i Libyen drevs igenom när Khadaffi hotade med stridsflyg mot invånarna i Benghazi.

Operationen uppnådde också sina mål.

Så varför upprepar västkoalitionen inte bara insatsen i Syrien?

Kanske för att de lyckades lite väl bra i Libyen, menar Pierre Schori, som bland annat varit svensk FN-ambassadör och FN:s speciella sändebud i Elfenbenskusten. I stället för att bara skydda civilbefolkningen överskred Nato sitt mandat och gav flygunderstöd till rebellerna som kunde avancera och till sist ta kontrollen över hela landet.

– När Khadaffi dödades förstod man att det skulle bli svårare att få igenom en liknande resolution nästa gång. Nu ifrågasätter flera stater om det verkligen handlar om att skydda civilbefolkningen eller om man egentligen bara vill genomföra regimskiften i länder där man har starka intressen, säger Schori.

Och tillägger:

– R2P är väldigt viktig. Men när man driver igenom en resolution och överskrider den så underminerar man hela tanken.

Följden: ett FN som är tillbaka på ruta ett. Paralyserat, precis som under kalla kriget. Samtidigt som listan över döda syrier får hundra nya namn varje dag.

Det vore lätt att tro att handlingsförlamningen i en jätteorganisation som FN beror på den rigida byråkratin. Men problemet tycks vara det omvända: den extrema flexibiliteten gör att medlemsländerna – de med makt – kan använda FN precis som de för tillfället behagar. Därav glappet mellan retorik och handling. Så uppenbart att man i forskarvärlden på allvar beskriver FN som ett »organiserat hyckleri«.

– FN är konstruerat på så sätt att enskilda stater kan hindra organisationen från att agera. På sätt och vis kan man säga att det är ett konstruktionsfel i FN-systemet. Men det är den organisationen vi har att leva med just nu, säger professor Peter Wallensteen.

Strukturen gör att ingen enskild stat behöver ta ansvar för de gemensamma beslut som fattas – eller inte fattas. Trots att FN i praktiken bara är vad ett antal stater gör det till.

Det är en grupp stater – de fem permanenta medlemmarna i säkerhetsrådet – som bestämmer om insatserna. Sedan ska en annan genomföra operationerna: majoriteten av FN-soldaterna kommer från länder som Pakistan, Bangladesh, Indien, Nepal, Uruguay, Nigeria och Etiopien. Och sedan en tredje grupp länder som finansierar insatserna, vilket i mångt och mycket är Japan och Tyskland, då både USA och Ryssland har stora skulder till FN sedan tidigare fredsbevarande missioner som man helt sonika struntat i att betala för.

Resultatet av denna skeva balans blir att det sällan är behoven på marken som avgör när de blå hjälmarna ska skickas ut i världen, utan tvärtom: det är staternas vilja att använda ekonomiska och militära resurser som bestämmer vilket mandat FN får.

Och i Syrien, som fotografen Paul Conroy påminner oss från sin sjukhussäng i London, saknas viljan att stoppa blodbadet.

Positionerna är låsta och frågan uppenbar: Vad skulle Dag Hammarskjöld ha gjort? Vad är den pragmatiska lösningen för den som just nu faktiskt vill leva upp till sina ideal?

R2P är förbrukat. Ryssland och Kina håller hårt i sina veton. Om man talar med experter verkar det bara finnas en möjlig väg kvar: det humanitära argumentet. Att alla nödställda, i Röda Korset-grundaren Henri Dunants anda, har rätt till humanitär hjälp oavsett vilken sida i konflikten de står på.

En sådan linje är lättare att mobilisera opinion kring och få internationellt stöd för, samt svårare för Syrien och dess allierade att motsätta sig. Kanske kan det till och med vara ett sätt för president Bashar al-Assad att ta sig ur konflikten med både makten och ansiktet i behåll.

Det är i alla fall förhoppningen. Allt hänger på vad FN:s chef för humanitära frågor Valerie Amos, som besökte Syrien i veckan, och FN:s och Arabförbundets särskilda sändebud Kofi Annan, som ska besöka landet nu på lördag, kan uppnå.

Misslyckas de finns det en risk att man i framtiden kommer att säga: aldrig mera Homs.