Trio med trubbel

Måndagens förväntade nattmangling i Bryssel mellan eurogruppens finansministrar uteblev. Det tog bara två timmar innan samtalen avbröts och man kallade till presskonferens. Den märkbart irriterade grekiska finansministern Yanis Varoufakis, numera världskänd för sin avslappnade stil, berättade att han trots alla förberedande möten hade blivit ombedd att gå med på en förlängning av det rådande reformprogrammet mellan Grekland och långivarna.

Egentligen är konflikten inte så avgrundsdjup som den kan framstå. Den grekiska regeringen är beredd att behålla sjuttio procent av programmet i ett tillfälligt avtal för de kommande månaderna i utbyte mot nya lån. Men eurogruppen och EU-kommissionen har motsatt sig förslaget och enligt Varoufakis sänt ut motstridiga signaler.

På onsdagen kom så uppgifter om att Grekland ändå ansökt om ett nytt lån. Vid denna tidnings pressläggning fanns dock inga uppgifter om att nytt ett avtal om reformer hade nåtts.

Steget är i alla händelser positivt. Om ingen överenskommelse om nya lån nås före nästa lördag riskerar landet att ställas inför finansiell kollaps och ett utträde ur eurozonen.

Problemet är att den nya grekiska regeringen egentligen inte vill ha fler lån. Programmen som medföljer varje paket innehåller hårda krav på sparåtgärder som slår hårt mot den grekiska befolkningen och, som grekerna själva och många andra med dem hävdar, i princip gör det omöjligt för landet att skapa tillväxt.

Hittills har Varoufakis konsekvent hållit sig på samma sida om den röda linje som han har lovat att inte överträda i förhandlingarna. Många hade nog räknat med att han inte skulle hålla ut så länge.

När Syriza vann valet i slutet av januari förutsade många kommentatorer att det radikala vänsterpartiet kommer att tvingas anpassa sig till verkligheten och gå med på flera av långivarnas krav, trots sin hårda retorik. Men under veckorna som gått sedan dess har tonläget mellan den nya regeringen och de internationella institutionerna i stället skärpts.

Varoufakis har rest runt bland europeiska huvudstäder och på välformulerad brittisk engelska lagt fram sin regerings syn på statsskulden, åtstramningspolitiken och framtiden. Och det märks vilka han och Syriza-regeringen håller som ansvariga för sakernas tillstånd.

När Greklands långivare har kommit på tal har han kallat dem »en skröpligt ihopsatt kommitté« och jämfört deras metoder med den amerikanska säkerhetstjänsten CIA:s tortyrprogram.

Det handlar om trojkan, de tre institutionerna EU-kommissionen, Europeiska centralbanken ECB och Internationella valutafonden IMF som tillsammans lånat ut pengarna till Grekland och som under sina fem år i livet blivit ett av världens viktigaste maktcentra.

Den senaste tiden är det inte bara Grekland självt som skakat. Även trojkan ser ut att börja vackla. Under sitt första EU-toppmöte förra veckan hänvisade premiärminister Alexis Tsipras genomgående till dem som »institutionerna tidigare kända som trojkan«. Flera andra politiker har helt enkelt börjat kalla dem »institutionerna« och många talar nu om att skapa en ersättare.

Vad är det egentligen för företeelse som håller både grekerna och hela världsekonomin i sitt grepp? Och vem bestämmer egentligen?

För att vara en institution som dikterar de ekonomiska villkoren för enskilda länders framtid är det märkligt lite känt om trojkans inre liv.

Ordet »trojka« kommer ursprungligen från ryskan och syftar på en vagn dragen av tre hästar. I Europapolitiken har det efter eurokrisens utbrott och trions formering antagit en ny innebörd. Den osynliga men i medierna ständigt närvarande institutionen med det festliga smeknamnet har blivit en favorit för journalister och nyhetsankare. Ständigt hopkopplad med bilder på kravaller på Atens gator och gråa byråkrater i konferensrum. Dess historia låter sig berättas i ett par rader.

När krisen i Grekland var ett faktum i december 2009 kom landet överens om ett stabilitetsprogram med EU-kommissionen som naturligt nog fick i uppgift att övervaka att det implementerades. Det visade sig dock snabbt att kommissionen inte hade expertisen att på egen hand sköta uppdraget. Dessutom tvivlade marknaderna på att lånepaketet skulle räcka.

Kärva möten. Överläggningarna mellan eurofinansministrarnas ordförande Jeroen Dijsselbloem och den grekiske finansministern Yanis Varoufakis
har tidvis gått trögt.

Greklands möjligheter att finansiera sig på de internationella kapitalmarknaderna blev alltmer besvärliga. Ränteskillnaderna mellan grekiska statspapper och övriga euroländer steg kraftigt samtidigt som stora lån skulle förfalla till betalning. På länder som Tysklands, Nederländernas och Finlands begäran skickades därför en förfrågan till IMF som har lång erfarenhet av skuldomstrukturering, bland annat från krisen i Argentina 2001.

Pernilla Meyersson som är Sveriges exekutivdirektör i IMF tycker att det var naturligt.

– De europeiska institutionerna hade vid denna tidpunkt inga egentliga erfarenheter av att hantera länder i akut finansiell kris. IMF däremot hade över sextiofem års erfarenhet av att agera brandsoldater i akuta finansiella och ekonomiska kriser världen över. Beslutsfattandet i IMF är riggat på ett sådant sätt att det ska kunna gå mycket snabbt i krislägen, säger hon.

När det dessutom blev tydligt att fler länder riskerade att dras med i krisen kallades ECB in för att ta hand om finansieringen av bankerna. I maj 2010 offentliggjordes programmet med alla tre parter för första gången.

Tillsammans började de övervaka att det avtal om reformer som slutits med Grekland, det så kallade »Memorandum of understanding«, åtföljdes. Under tiden tog de fram liknande program för Irland, Portugal, Cypern och Spanien i takt med att de också beviljades lån.

I praktiken har processen sett ut så här: När ett nytt lånepaket ska beviljas och ett reformprogram sättas upp fastställs först trojkans politiska ramverk i överläggningar mellan eurogruppens medlemmar och IMF. När det väl är på plats går varje institution tillbaka till sin styrelse för att få ett godkännande. Därefter enas de med den nationella regeringen om ett reformprogram. Sedan skapas en arbetsgrupp som skickas till landet med regelbundna mellanrum för att göra kontroller.

Intervallen mellan besöken ser olika ut beroende på läget i landet. I Aten har arbetsgruppen med tiden kommit att ha en nästan permanent närvaro. Dessa grupper brukar mestadels bestå av representanter från kommissionen och IMF medan ECB brukar inta en mer tillbakalutad roll. På plats arbetar de gemensamt men producerar sedan separata rapporter. Beslutsfattandet sker alltid genom konsensus.

Men enigheten är inte så stark som den beskrivs officiellt.

Enligt Raoul Ruparel på tankesmedjan Open Europe, som följt trojkan på nära håll, finns det tydliga konfliktlinjer mellan institutionerna.

– Trojkan har alltid varit en ofullkomlig kompromiss. De tre institutionerna arbetar efter egna rutiner och mot olika mål och svarar mot olika typer av medlemmar. Det har tagit sig flera olika uttryck, säger han.

IMF har störst påverkan på den ideologiska agendan, menar Ruparul, vilket främst beror på dess interna struktur. Organisationen består av en exekutivstyrelse med representanter från 188 länder som har olika starka röster beroende på storleken på BNP. För att fatta ett beslut krävs minst 85 procents kvalificerad majoritet.

Något som ytterligare inskränker flexibiliteten är regeln att IMF bara kan gå med på att ge stödlån till länder om det finns en realistisk plan för en ekonomiskt hållbar utveckling inom ett år. Detta gör det omöjligt att acceptera mer långsiktiga program som får skonsammare konsekvenser för befolkningen. IMF:s huvudsakliga mål är att stabilisera de internationella marknaderna.

Kommissionen som har störst politisk makt i absoluta termer arbetar å sin sida uteslutande för den europeiska ekonomins och medborgarnas bästa. De kan därför tillåta sig större manöverutrymme för att effekterna inte ska bli så förödande för medborgarna. Denna konflikt tog sig senast uttryck i fråga om Cyperns program 2013. IMF drev en hård sparlinje bland annat med krav på att låsa vissa privata bankkonton medan kommissionen intog en mer återhållsam och kompromissvillig position.

Även i Grekland blev skillnaderna mellan institutionerna tydliga när IMF tryckte på för hårda skuldkrav med stora förluster för privata investerare som resultat medan kommissionen oroade sig över de negativa politiska spridningseffekter som det skulle kunna få i euroområdet.

Rena grekiskan. De äger Greklands skuld (miljarder euro). 

ECB är som alla centralbanker självständig och spelar minst politisk roll i samarbetet.

Att ett så ovanligt samarbete skulle ge upphov till slitningar var väntat. Från början fanns därför en överenskommelse om att inga meningsskiljaktigheter skulle visas utåt. Men när institutionerna började publicera egna utvärderingar av programmen gick det inte att hålla fasaden uppe.

Sommaren 2013 publicerade IMF en intern rapport där kommissionen anklagades för att ha stoppat skuldnedskrivningar och hindrat omfattande strukturella reformer i Grekland. EU:s dåvarande ekonomikommissionär Olli Rehn svarade i medier att anklagelserna var »klart felaktiga och grundlösa«. Ett internt käbbel blev till ordkrig i New York Times spalter.

Det ironiska är att ingen ville ha med IMF från början.

– De grekiska myndigheterna hade ingen önskan att vända sig till IMF. Till en början var det något som också de europeiska institutionerna stödde. Finansiell hjälp från IMF ansågs inte ändamålsenligt eller ens välkommet, säger Pernilla Meyersson.

De europeiska institutionerna visste att ett IMF-präglat program i Grekland skulle innebära en hård resa som de skulle få mindre inflytande över. Samtidigt var de tvungna att söka assistans för att få hjälp med ytterligare lånekapital. Hittills har IMF bidragit med 32 av de 324 miljarder euro som Grekland lånat.

Men det finns också en annan anledning till att EU-institutionerna gick med på att ta med IMF. På så sätt skulle kommissionen slippa att ensamma få skulden för reformer som man på förhand visste skulle bli hatade. Enligt samma logik gav IMF arga greker en politiskt bekväm måltavla för sin frustration. Tack vare deras deltagande har majoriteten av grekerna kunnat förkasta trojkans diktat och samtidigt förbli pro-europeiska. Utan IMF hade det möjligen sett annorlunda ut.

Ett större problem för allmänheten är dock bristen på demokratisk legitimitet. Redan från början var konstellationen kontroversiell. Från kommissionens håll framhöll man trojkans demokratiska förankring medan kritiker har pekat på avsaknaden av just en sådan.

Företrädare har hävdat att det är en opartisk institution medan kritiker har anklagat den för att tjäna de internationella kapitalmarknadernas intressen på bekostnad av vanliga skattebetalare.

Klart är att ingen av institutionerna har ett direkt demokratiskt mandat. Kommissionen, EU:s minst demokratiska institution, är den med störst demokratiskt kapital i trojkan. I teorin ska medlemsländerna ha insyn men det är fortfarande luddigt formulerat. Detta har bidragit till bilden av trojkan som en mobil, ansiktslös och tyrannisk polisstyrka i krisländerna.

Men det allra största problemet, vilket nu ser ut att kunna leda till trojkans upplösning, är att de på några viktiga punkter ser ut att ha haft fel.

I oktober 2012 skrev IMF-ekonomen Olivier Blanchard i en rapport att hela åtstramningspolitiken är baserad på en felaktig kalkyl. Den minskning av BNP som varje nedskärning och skattehöjning antogs medföra visade sig vara mycket högre än vad trojkan hade räknat med. Resultatet blev att ekonomin krympte mer och arbetslösheten steg kraftigare än väntat i varje krisland som trojkan tog sig an.

Detta har lett till att en försiktigare strategi fått överhanden bland IMF:s ekonomer på bekostnad av ordföranden Christine Lagardes linje att genomföra hårda strukturreformer så tidigt som möjligt.

Men oavsett de ekonomiska konsekvenserna av Blanchards analys har den i krisländerna tagits som intäkt på att den bedrivna politiken har misslyckats. Allt fler börjar tala om trojkan i imperfekt. EU-kommissionens Jean-Claude Juncker talade redan i höstas om behovet av att ersätta den med en mer demokratiskt förankrad institution.

Raoul Ruparel på Open Europe tror inte heller att trojkan har lång tid kvar.

– Trojkan har aldrig setts som en permanent lösning och kommer inte att bli långvarig. Dels för att den var en kompromiss och dels för att den har blivit en syndabock för krisen, säger han.

I stället tror han att en ny institution med tydligare fokus på kommissionen och en koppling till EU-parlamentet kan bli aktuell. Till skillnad från Sydeuropa vill vissa nordeuropeiska euroländer fortfarande ha kvar IMF.

Men trots det ser Ruparel ingen framtid för IMF i en ersättare till trojkan. Flera IMF-medlemmar börjar  å sin sida ifrågasätta de stora lånen till eurozonen. ECB kommer antagligen att bli kvar men med en ännu mer tillbakadragen roll.

Frågan är om en ny institution kan bli det första steget mot en fiskal union som euroområdet saknat sedan början. Enligt Ruparel beror det på om den blir en ny »krisinstitution« som bara rycker ut i nödfall eller om den kommer att få en mer långsiktig utformning.

De senaste veckornas förhandling är sannolikt ett viktigt steg på vägen mot en förändring.

Fakta | Sju år av åtstramningar 

December 2008
EU-ländernas ekonomier stört-dyker efter kreditkrisen och -Lehman Brothers krasch. EU-ledarna enas om ett stimulans-paket på 200 miljarder euro.

April 2009
EU beordrar euroländerna Frankrike, Spanien, Irland och Grekland att minska sina budgetunderskott, som späs på av högre räntor på statsskulderna.

 Oktober 2009
Socialistpartiet vinner valet i Grekland och Giorgos Papandreou blir statsminister. Under hösten försämras landets ekonomi drastiskt.

Januari 2010
En rapport från EU avslöjar att Grekland har manipulerat statistik över sina statsfinanser. Landets budgetunderskott för 2009 justeras upp från 3,7 till 12,7 procent.

Februari 2010
EU kräver ytterligare spar-åtgärder av den grekiska -regeringen, som dock fortsätter säga att landet inte behöver hjälp.

April 2010
Grekland ber om nödlån. Eurozonens länder och -Internationella valutafonden, IMF, enas om ett lånepaket på 110 miljarder euro.

Augusti 2010
Trojkan ECB, IMF och EU säger att Greklands sparåtgärder har fått »en stark start«. Men kreditmarknaderna fortsätter att fungera illa i hela Europa.

Sommaren 2011
Greklands parlament godkänner ytterligare åtstramningar och EU godkänner en låneutbetalning på 12 miljarder euro. I slutet av juli enas EU och IMF om ett andra grekiskt stödpaket.

Hösten 2011
Eurokrisen upplever sina mest kritiska veckor. ECB lanserar obegränsade nödlån för banker i eurozonen plus ett andra program för att köpa statsobligationer.

Oktober 2011

Innehavarna av grekiska statspapper går med på att skriva ned värdet på sina fordringar. Avtalet minskar Greklands skuldnivå från 165 procent av BNP till 132.

Februari 2012
Efter hårda förhandlingar går Grekland med på ett låneavtal vilket innebär nya besparingar, som i sin tur ger upphov till protester på gatorna i Aten.

Maj 2012
Parlamentsvalen i Grekland innebär ett avfärdande av sparpaketet som den tidigare regeringen har avtalat. Nyval utlyses till 17 juni.

Juni 2012
Greklands nyval innebär att partier som är för sparpaketen kan bilda regering. Spanien ges lån från stödfonderna på upp till 100 miljarder euro.

November 2012
Euroministrarna enas om åtgärder – i praktiken en nedskrivning – av Greklands statsskuld. Godkänner låneutbetalningar på 44 miljarder euro.

Våren och sommaren 2013
Grekland genomför flera ytterligare åstramningsbeslut i linje med kraven från trojkan. Marknadsräntorna på grekiska statsobligationer faller kraftigt.

April 2014
För första gången på fyra år lyckas Grekland sälja egna statsobligationer på marknaden. Statistik visar på en förbättring av den grekiska ekonomin, med strukturella överskott och tillväxt.

Juni 2014
Genomgångar från trojkan visar att de grekiska statsfinanserna, trots återhämtningen och möjligheten att låna igen, inte kommer att gå ihop under de kommande åren.

Hösten 2014
Förhandlingar pågår mellan Grekland och trojkan om detaljer i stödpaketen, inför flera viktiga deadlines i stödpaketen som inträffar runt årsskiftet 2014/2015.

December 2014
Ett misslyckande i det grekiska parlamentet att enas om en ny president leder till att regeringen faller. Nyval utlyses. Trojkan avbryter alla fortsatta utbetalningar från stödpaketen.

 Januari 2015
Vänsterpartiet Syriza, som motsätter sig villkoren i trojkans stödpaket blir störst i nyvalet och Alexis Tsipras blir premiärminister.

Februari 2015
Syrizaregeringen förhandlar med eurogruppen om en förlängning av det stödpaket som har sin deadline den 28 februari.

Fakta | Vilka är trojkan

EU-kommissionen

Ordförande: Jean-Claude Juncker
Säte: Bryssel
Formellt är det kommissionen som är ett av benen i »trojkan«. Men eftersom den i praktiken är underordnad medlemsstaterna och med tanke på att det är euroländerna som lånat ut pengar till Grekland, Spanien och Portugal har det viktigaste samtalsforumet i stället blivit »Eurogruppen«. Denna underavdelning till ministerrådet består av de 19 euroländernas finansministrar. Eurogruppens ordförande är Jeroen Dijsselbloem, finansminister i Nederländerna. Ministerrådet och eurogruppen fattar besluten om lånen.

Europeiska centralbanken

Ordförande: Mario Draghi
Säte: Frankfurt
Centralbank för euron. Fristående från EU:s övriga institutioner och ägs av EU:s samtliga 28 medlemsstater, men styrs av de 19 länderna med euro. Ansvaret för bankens löpande arbete ligger på direktionen med ordföranden i spetsen. Det högsta beslutande organet som fattar besluten om penningpolitiken är ECB-rådet som består av de sex i direktionen plus centralbankscheferna i de 19 euroländerna.

Internationella valutafonden

Verkställande direktör: Christine Lagarde
Säte: Washington
Ett internationellt samarbetsorgan som skapades 1944 för att hantera återuppbyggnaden av det internationella betalningssystemet. Främsta rollen i dag är att hantera stödfonder till stater med betalningsproblem. IMF:s högsta beslutande organ är »board of governors«, med representanter från alla 188 medlemsländerna. Men makten ligger i praktiken hos Exekutivstyrelsen, som består av 24 exekutivdirektörer. Beslutsfattandet i IMF baseras på ett intrikat system med olika röstetal, där USA har i särklass mest inflytande.