Alla fördelar med byråkratin har också en baksida

Det är ganska precis tio år sedan Maciej Zaremba tog sig an svensk sjukvård i fyra artiklar i Dagens Nyheter. "Vad var det som dödade Herr B?" var rubriken på den första. Ungefär halvvägs i texten dyker begreppet – och mördaren – upp: New Public Management, NPM. 

Få hade hört akronymen dessförinnan. 

Zarembas artikelserie förvandlade NPM från en term för invigda till en mobiliserande provokation. Inom några månader hade närmare 10 000 läkare skrivit under ett upprop mot det styrsystem de plågades av. Ordförandena för läkarnas, polisernas och lärarnas fackföreningar skrev för första gången en gemensam debattartikel. Politikerna har låtit "ekonomernas modeller" kidnappa våra yrken, menade de. Stefan Löfven, då sedan ett drygt år partiledare för Socialdemokraterna, pekade ut NPM som ett tidens elände i en egen debattartikel. "Välfärdens proffs ska få vara proffs", avslutade han. Läkaresällskapet och initiativtagarna till Läkaruppropet startade ett gemensamt projekt för att formulera alternativ till gisslet NPM. 

Detta, alltså, för tio år sedan. 

Vid det laget hade det redan gått 25 år sedan riksdagen utan debatt anvisat resultat- och målstyrning – själva kärnan i New Public Management – som ledstjärna för statsförvaltningen. Och i dag, 35 år efter det beslutet och tio år efter Zarembas artikelserie, talas det åter om New Public Management som boven i dramat. Som om inget hänt. 

Men något har hänt. I efterdyningarna av Zarembas artikel tillsatte regeringen Löfven Tillitsdelegationen. Den hade som uppgift att finna "en mer tillitsbaserad styrning" för den offentliga sektorn, i direkt kontrast till NPM:s fokus på mätning och kontroll. För dåvarande civilminister Ardalan Shekarabi var det juvelen i kronan. Delegationen arbetade fram till 2020 och sedan dess har man här och där kunnat läsa artiklar om hur tillitsbaserad styrning gör intåg i offentlig förvaltning. Det finns en kader konsulter som försörjer sig på att utbilda chefer och tjänstemän i ämnet. 

Men till skillnad från när NPM genomfördes finns också en hel del kritik. Tillitsstyrningen handlar i mycket om att lita på att läkare, lärare och andra professionella grupper vet bäst hur verksamheten ska drivas. Men när den idén ska konkretiseras blir den inte sällan luddig, eller förvandlas till ett nytt resultatmål i NPM:s mätserier. 

För bara någon månad sedan publicerade sex forskare en SNS-rapport som avfärdade de resonemang Tillitsdelegationen arbetade med som "bländverk". "Denna rapport", skrev författarna, "ifrågasätter om tillit är en lämplig – eller ens möjlig – utgångspunkt för styrning och ledning". Och även om Tillitsdelegationens företrädare talar om ett "paradigmskifte" och "en fantastisk rörelse" i ledningen av offentlig verksamhet, låter rapporterna från verksamheternas frontlinje – som vi strax ska se – slående lika de som hördes för tio år sedan. 

Som om inget hänt. Fast det bevisligen har det. 

Att omläggningen till New Public Management skedde utan någon egentlig debatt, betyder inte att det saknades goda argument för förändringen. Den offentliga sektorn läckte resurser och levererade dåliga resultat. Den producerade ständiga underskott, var näst intill omöjlig att styra och bland medborgarna växte missnöjet med de tjänster de betalade för via skattsedeln. Ekonomen Klas Eklund, som var med och introducerade NPM i svensk statsförvaltning, var tydlig med den saken, när han svarade på Stefan Löfvens angrepp på det marknadsinfluerade styrsystemet. 

"Någon valfrihet fanns inte. Den offentliga sektorn ägde så gott som alla sjukhus och skolor. Eleven eller patienten fick inte välja utan blev tilldelad skola, vårdcentral och sjukhus. Maktutredningen (1990) konstaterade att medborgarna upplevde sig ha mindre inflytande gentemot den offentliga sektorn än mot den privata. 

Verksamheten blev dyr. Den finansierades via anslag, utifrån vad de olika enheterna ansåg sig behöva. Eftersom anslagen inte påverkades av verksamhetens resultat användes medlen ineffektivt. Dåliga mått medförde dålig kännedom om utfallet av de offentliga utgifterna." 

Att driva igenom mål- och resultatstyrning var inte bara ett försök att spara pengar. Det var lika mycket ett försök att åtgärda en inåtvänd byråkrati, utan större intresse för, till exempel, patienterna och deras hälsa.  

Paradoxen i det nya styrsystemet var att det krävdes en ny byråkrati för att få bukt med den gamla, ineffektiva byråkratin. Den nya byråkratin behövde material att arbeta med. Det materialet bestod av mätvärden. 

Så uppstod omfattande system av mätpunkter, dokumentation och ständig rapportering. Vad skulle mätas och hur skulle det mätas? Man prövade sig fram och påfallande ofta löstes problem med att lägga till nya mätpunkter. Mer och mer behövde registreras. Och fler och fler behövdes för att analysera all den data som samlades in. Politiker, förtjusta över att äntligen ha fått styrförmåga, gjorde sitt för att öka mätpunkterna, dokumentationen och rapporteringen. Mängder av uppgifter som inte har ett dyft att göra med kärnverksamheten – jämställdhet, klimat, sexuellt likaberättigande – fick sina egna byråkratiska ordningar. Det ena lades på det andra. 

Statsvetarprofessorn Patrik Hall har beskrivit vad resultatet blev: en växande "managementbyråkrati", med främsta uppgift att "skapa organisation" med inspiration från konkurrensutsatt näringsliv. Andelen chefer och administratörer – byråkrater, om ni så vill – i offentlig sektor växte. Särskilt de som befann sig långt bort från kärnverksamheten. Verksamhetsnära hjälpbyråkrater, som läkarsekreterare, försvann i stället. Löneutvecklingen för managementbyråkraterna var också betydligt bättre än för till exempel läkare eller sjuksköterskor, en fingervisning om vilken verksamhet som hade högst status. 

Maciej Zaremba sammanfattade i sin artikel varför NPM-styrningens mätvärden var ett problem: 

"1. De försöker fånga kvaliteter med hjälp av kvantiteter (antalet patientbesök, vårddagar per diagnos, andelen ’nöjda kunder’, och andelen etanol i vårdcentralens bilar). 2. De stämmer ofta illa med professionens idé om kvalitet. 3. De kräver gräsligt med pappersarbete. 4. De lockar till irrationella och oetiska val. 5. De är lätta att manipulera. 6. De blir också manipulerade, ofta med gott samvete, av ovan nämnda skäl. Vilket väcker rop på mer kontroll, flera uppföljningar och granskande myndigheter."

Inte minst den sista punkten sade något om systemets perversa dynamik. Det låg inbyggt i själva modellen att om något inte fungerade, var lösningen att bygga ut managementbyråkratin ytterligare: fler mätpunkter, fler kontroller, fler managementbyråkrater. Kärnverksamheten drunknade i administration. 

En annan följd var att de professionella som utför kärnverksamheten alltmer reducerades till föremål för kontroll och styrning. De kom att betraktas som ett särintresse och deras synpunkter på hur verksamheten skulle bedrivas belastades av ett slags jäv. Att låta professionella använda sitt omdöme, snarare än att följa standardiserade instruktioner, blev en risk. Det var managementbyråkratin som var opartisk och det var dess uppgift att forma organisationen på bästa möjliga sätt. Byråkraterna blev på så sätt både domare och spelare i den organisationsförändring som genomdrevs. Så managementbyråkratin växte. Krävdes besparingar gjordes de snarare i kärnverksamheten. 

"En styrmodell som utlovade mera frihet, decentralisering och eget ansvar”, sammanfattade Maciej Zaremba, "ändade i motsatsen".  

Men för att verkligen förstå problematiken behöver vi ta ett steg tillbaka. 

Cambridge Circus, Soho, London.  

George Smiley har ramat och hängt upp ett fotografi på sitt kontor. Det är suddigt och inaktuellt, men det föreställer alldeles tydligt en individ. Chefen för det brittiska utrikesspionaget, för det är Smiley för tillfället, vill kunna se sin ärkefiende, Karla. 

I John Le Carrés En hedervärd skolpojke pyr obehaget inom den brittiska säkerhetstjänsten. Vad är det George Smiley sysslar med? Använder han statens resurser för att driva en personlig vendetta mot den sovjetiska spionchefen? 

Smileys chef, Oliver Lacon, formulerar obehaget: 

"… om du ursäktar så tror jag att det är bäst om vi håller oss till institutioner. Då slipper vi generas av personer. Det är ju det man har institutioner till, inte sant?" 

Och där har ni en av byråkratins starkaste, men minst uppmärksammade, lockelser: att slippa generas av personer. 

Byråkrati kan hjälpa oss att upprätthålla vår integritet. Funktion sätts före person, regler före individuella nycker. Byråkratin hjälper mot det existentiella obehag som Jean Paul Sartre beskrev som "det klibbiga": allt sådant som löser upp gränsen mellan oss själva och omvärlden. Byråkratin gör det klibbiga fast, skiljelinjerna skarpa. 

Byråkratin kan till och med befria, som den gjorde när Sverige moderniserades. Utan byråkrati ingen statsindividualism, den allians mellan individ och stat, som lösgjorde svenskar från varandra. Men den befriande byråkratin kan också skapa maktlöshet. PC Jersild skildrade det redan för snart femtio år sedan i romanen Babels hus, där Primus Svensson stångas mot sjukvårdsbyråkratin. 

Byråkratin är helt enkelt djupt motsägelsefull. 

En garant för omutlighet, men också en grund för korruption. 

Ett effektivt verktyg för att genomdriva komplicerade beslut, men också ett hinder för att få den enklaste sak gjord. 

En möjlighet att följa en beslutsprocess, men också något som kan skapa en ogenomtränglig mur runt beslutsfattare. 

En förutsättning för att utkräva ansvar, men också ett sätt att slippa ta ansvar. 

En välbehövlig hämsko på makten, men också makten själv. 

Varje fördel som byråkratin erbjuder har en baksida. Och tvärtom. 

"Red tape", heter byråkratiskt krångel i engelskspråkiga länder och det exakta ursprunget är oklart. Kanske kom det av att Henrik VIII lät binda röda band kring de handlingar som han skickade till påven Clemens VII, när han begärde att äktenskapet med Katarina av Aragonien skulle annulleras. Men antagligen var det Katarinas systerson, den tysk-romerske kejsaren Karl V, som var först med bruket. 

Hans enorma imperium producerade officiella papper i stor mängd. För att skilja de verkligt väsentliga dokumenten från sådana som kunde hanteras på lägre nivå, lät Karl binda de viktigaste med rött band. Det fungerade så väl att bruket snabbt spred sig över Europa. 

Det som nu har blivit ett skällsord för onödig byråkrati, började alltså som en framgångsrik administrationsreform. Röda band gjorde staten mer, inte mindre, effektiv. 

Knappt hundra år efter kejsar Karl visade Axel Oxenstierna att han lärt sig läxan. Framsteg krävde ett styre baserat på annat än nyckfullhet, slump och improvisationer. Av den insikten blev det ämbetsverk, län och landshövdingar, samt arbetsanvisningar som tillhöll statens tjänare att följa ett tydligt reglemente. Eller annorlunda uttryckt: att lämna sina personliga egenheter hemma och bli byråkrater. 

Plötsligt hade Sverige en statsapparat som var förutsägbar. Det effektiviserade styret och gjorde det lättare att förstå för medborgarna, men byråkratin förändrade också förutsättningarna för de politiska makthavarna. Det blev svårare att agera lite hur som helst. Kraven på något slags långsiktighet och beredning ökade. På så vis hade byråkratin en balanserande kraft. Makten hägnades in en aning. Byråkrati är besläktat med rättsstaten. 

Utan byråkrati skulle det ha varit omöjligt att genomföra skiftesreformerna. Sverige skulle inte haft någon folkskola och inga stambanor skulle ha byggts. Det var i stor utsträckning byråkrater, inte revolutionärer, som såg till att demokratiseringen av Sverige kunde ske under mestadels fredliga och ordnade former. Och, hur illa den industrialiserade sjukvården än drabbade Primus Svensson: byråkraterna var det tickande urverket i välfärdsstatens boett. 

Det gick så långt att det byråkratiska kom att bli ett slags politiskt ideal. Folkrörelserna byggde sina egna byråkratier. Arbetare gick kurser i mötesteknik och skrev poesi om de vackraste orden i det svenska språket: "Votering är begärd och ska verkställas". 

Depressionen och de båda världskrigen verkade alla dra åt samma håll: mer planering, aktivare stat, mindre låt-gå-politik och därför mer byråkrati.  

Men så kom motreaktionen.  

Man kommer inte undan Max Weber om man ska ägna sig åt byråkrati. Det var visserligen den franske, fysiokratiske nationalekonomen Vincent de Gournay som myntade termen. Och han gjorde det för att beskriva en tanke vi känner igen: hur statliga småpåvar vid skrivbord försvårar alla initiativ. Men det var Max Weber, sociologins fader, som gjorde den första nyanserade analysen av byråkratin. 

Weber ansåg att byråkratin var oslagbar. När han räknar upp fördelarna med den opersonliga, regelstyrda administrationen, vill listan aldrig ta slut. Men Weber väjde inte för byråkratins baksidor. Om inte något hejdar byråkratins tillväxt och styrka, riskerar människor att fängslas i ett "stålhårt hölje", eller järnbur, som det kom att kallas på svenska. Weber såg till och med att irrationaliteten lurade bakom byråkratins rationalitet, när de opersonliga beslutsformerna blir mål i sig. 

Just att byråkratin i vissa avseenden är oslagbar gjorde faktiskt Weber till dystopiker: han tvivlade på att hans varningar för byråkratins baksidor gjorde någon nytta. Systemet var så effektivt att inget kunde hindra det från att expandera över alla rimliga gränser och smida sin järnbur kring medborgarna. 

Det var inte minst rädslan och avsmaken för järnburen som fick den alternativa vänstern att på sextio- och sjuttiotalen ta strid med de byråkratiska idealen. 

Var fanns medmänskligheten, kärleken, konsten? Var fanns livet? 

Det hjälpte förstås att byråkratin kunde ses som den reformistiska socialismens verktyg för att förborgerliga folket. Revolutionen är ingen skrivbordsprodukt, även om den brukar sluta i verkligt ineffektiva jättebyråkratier. 

Ungefär samtidigt och med lite senare genomslag formerade sig en byråkratikritik från höger. Nationalekonomen Ludwig von Mises hade redan under andra världskrigets slutår skrivit Bureaucracy, där han varnade för en övertro på rationell planering. Byråkratins nackdelar, menade Mises, finns med nödvändighet inbyggda i själva systemet. Hans lärjunge Friedrich Hayek utvecklade liknande tankar. Chicagoskolans ekonomer återuppväckte tron på fria marknader och misstron mot statliga regleringar. Public choiceskolan gjorde upp med en naiv syn på hur politiska och administrativa beslut går till. Byråkratin stod inte över maktspel och korruption. 

Det gjordes en hel del intressanta studier, som när nationalekonomen Hernando de Soto undersökte hur byråkrati påverkade svart ekonomi och ekonomisk stagnation. De Soto kunde dels dra slutsatsen att oklara äganderätter – snarast ett tecken på bristande byråkrati – var ett stort problem i många länder, dels att de ineffektiva byråkratier som fanns, ledde till korruption och till att företagande trängdes ut i den informella sektorn. 

Det var främst slutsatser av det senare slaget som nådde fram till partipolitiken. Vi fick Margaret Thatcher, Ronald Reagan, och, för all del, Gösta Bohman. En Byråkratiutredning tillsattes i Sverige i samförstånd mellan Socialdemokraterna och de borgerliga redan 1976. Den var tydligt problemfokuserad. 

Avregleringen var här. Webers övertygelse om att inget biter på byråkratin, verkade motbevisad. 

Eller var den det? 

Harvard Business Review konstruerade för några år sedan BMI, Bureaucracy Mass Index, ett mått för att avgöra hur byråkratisk en organisation är. Syftet var uttalat: byråkrati kostar den amerikanska ekonomin 3000 miljarder dollar om året, påstod tidningen. För hela OECD uppskattades kostnaden till 9000 miljarder dollar. 

Harvard Business Review delade upp byråkratins kostnader i sju poster och tidningen utformade en enkät för att mäta dessa. När 7000 läsare svarat, var slutsatserna inte särskilt upplyftande. Bara en procent av de organisationer som de svarande arbetade i, hade ett BMI under 40 procent, gränsen för att inte lida av byråkratisering. Byråkratiseringen var växande, inte avtagande. Organisationer blev inte plattare, snarare tvärtom. Alla de negativa effekter som Harvard Business Review listat kunde tydligt spåras i enkätsvaren. 

Så efter nästan 50 år av byråkratikritik och skepsis från såväl vänster som höger, var byråkratin ändå på frammarsch. Man kan ana Parkinsons lag, som på lite olika sätt stipulerar att byråkratier alltid växer, oavsett om de behövs eller inte. 

Och nu kommer vi tillbaka till svensk sjukvård. 

Det är varken brist på statistik eller vittnesbörd. Det mesta pekar åt samma håll. 

"Rapport: en av tre allmänläkare har svårt att få patienttiden att räcka till", så lydde en rubrik i Läkartidningen i slutet av januari. "Det krävs att man jobbar övertid flera timmar i stort sett varje dag för att hinna med den stora administrativa bördan som inte hinns med under själva patientbesöken", skrev en läkare som svarat på Läkarförbundets enkät. 

Läsare av Vårdfokus, Vårdförbundets tidning, känner igen sig. De har i flera år kunnat ta del av undersökningar och debattinlägg om byråkratin i vården. Redan för drygt tre år sedan publicerade tidningen en artikelserie under vinjetten "Fler styr och räknar – färre vårdar patienter". I november förra året gjorde tidningens reporter Jonatan Westin en uppföljning på samma tema. Resultatet var att Vårdförbundets yrkesgrupper – det vill säga legitimerade barnmorskor, sjuksköterskor, röntgensjuksköterskor och biomedicinska analytiker – hade minskat i antal i slutenvården under de senaste tio åren. Samtidigt har antalet handläggare och administratörer, särskilt de långt från kärnverksamheten, vuxit med femtio procent. 

Vill man finna fler exempel på den här tendensen är det lätt. 

I januari i år skrev sex överläkare vid Skaraborgs sjukhus en debattartikel i Göteborgs-Posten där de konstaterade att Västra Götalandsregionen inte har krympt, men ändå minskat andelen aktiv vårdpersonal. Administrativ personal, ofta långt från verksamheten, har i stället vuxit betydligt. Bara på "koncernkontoret" finns 600 anställda "utvecklare".  

Läkaren Charlie Nihlén drog nyligen snarlika slutsatser här i Fokus: antalet läkare och sjuksköterskor har ökat de senaste decennierna, men produktiviteten är usel. Varför? Ständigt växande administration. 

Det är inte ett rent svenskt problem. Hanne Kjöller refererade nyligen i Dagens Nyheter en studie där tre forskare kommit fram till att amerikanska läkare skulle behöva arbeta i 27-timmarspass om de verkligen skulle följa alla de byråkratiska riktlinjer och direktiv som de lyder under. Kjöller arbetar numera inom vården i Danmark och problemen är i mycket desamma där. Till och med när akuta hjärtpatienter tas emot, skrev hon strax före jul, stoppas vården upp av kraven på att logga in i olika registersystem, som ska dokumentera vad som görs. 

Vården är kanske det område där kritiken mot byråkratin är mest påtaglig och bäst underbyggd, men det är inte en unik situation. Skolan och polisen är två andra sektorer där tecknen på överbyråkratisering diskuterats allt mer. 

Onödig administration för poliser kostar 1900 årsarbetskrafter per år, påstod Polisförbundet för något år sedan. Före detta polisen och numera riksdagsledamoten Fredrik Kärrholm (M) konstaterade nyligen att två tredjedelar av dem som var anställda av Polisen 1985 arbetade med utåtriktad verksamhet. I dag är det bara en fjärdedel: 8 000 av 35 000 polisanställda. För närvarande pågår runt 700 "utvecklingsprojekt" inom Polismyndigheten. Det är fler projekt än det finns polisaspiranter, påpekar Kärrholm. 

När docent Anders Ivarson Westberg lade fram sitt forskningsprojekt "Begravd i papper" för sju år sedan, kunde han konstatera att den typiska läraren, läkaren eller polisen lägger ned ungefär hälften av sin arbetstid på administration. 

Och enligt en enkätundersökning som genomfördes av Lärarnas Riksförbund 2022 var "hög administrativ arbetsbelastning" det i särklass största arbetsmiljöproblemet: 53 procent av de tillfrågade angav detta. Det närmast efterföljande, "stökiga elever", samlade 33 procent av de tillfrågade. Resultatet har varit detsamma i den återkommande undersökningen de senaste fem åren: "År efter år, i undersökning efter undersökning, har lärare berättat om hur kraven på dokumentation och andra administrativa uppgifter skapar ohållbara arbetsvillkor – trots att snart sagt alla riksdagspartier länge sagt sig vilja minska just den bördan", skriver Skolvärlden. 

Allt detta, alltså, tio år efter Maciej Zarembas artiklar och sju år efter att Tillitsdelegationen började sitt arbete. 

Här ligger något märkligt begravt och Skolvärlden är det på spåren. Det märkliga består i att snart sagt alla verkar ense. Problemet är inte bara identifierat, utan dokumenterat och accepterat. Ändå verkar den administrativa bördan inte minska. Snarare tvärtom. 

Visst formuleras det då och då något slags försvar för växande administration. När överläkarna i Västra Götaland ovan höjde rösten för att skära ned på vad de kallade LMV, "luftslott av meningslös verksamhet", svarade regiondirektören i Västra Götaland. Men svaret var påtagligt vagt och undanglidande. På så sätt också typiskt, för de sällsynta försöken att försvara den växande administrationen är nästan aldrig något riktigt försvar. De är i stället allmänt hållna texter om att administrativ personal också gör nytta och att de fått sitt uppdrag av politiker. De är nästan alltid tryfferade med påpekanden om att något visst statistiskt mått är missvisande, eller svårtolkat. Kanske att någon yrkesgrupp som tidigare räknats på ett sätt nu räknas på ett annat och att det därför inte går att göra jämförelser mellan olika tidpunkter. 

Invändningarna – motiverade eller inte – har sällan någon verklig betydelse. Man kan tvista om en procentenhet här eller där, men både forskning och praktisk erfarenhet är entydig: byråkratiskt merarbete och gruppen byråkrater långt från kärnverksamheten har växt mycket snabbt, särskilt i offentlig sektor, de senaste decennierna. Ingen verkar vara beredd att bestrida det, eller ens påstå att det är något bra. 

Ändå fortsätter utvecklingen. Webers ostoppbara byråkrati växer. 

Filosofiprofessorn Jonna Bornemark myntade häromåret uttrycket "förpappring". Det är så träffande att det inte behöver förklaras. I hennes bok "Det omätbaras renässans", som blev en storsäljare för några år sedan, spårar hon den växande byråkratin tillbaka till sextonhundratalsfilosofen Descartes. Hans rationalism var början på en övertro på det mätbara och formaliserade. Men vad händer med kunskapen, om bara det mätbara räknas? 

Bornemark knyter an till en kunskapssyn som påminner om den som den ungersk-brittiske filosofen Michael Polanyi formulerade. Han menade att kunskap är mycket mer komplext än något som enkelt kan mätas och redovisas. Vår kunskap vilar på övertygelser som vi inte kan bevisa. Vi vet samtidigt mer än vi kan uttrycka i ord. Kunskap är personlig, ofta praktisk och i bland tyst. Det innebär inte nödvändigtvis att det inte går att uttrycka kunskapen i ord, men det finns alltid en tyst, outtalad dimension bakom den kunskap som mäts eller formaliseras. Försöker man ändå mäta eller formalisera stympas den. 

Det tangerar Zarembas kritik av att försöka fånga kvaliteter med hjälp av kvantiteter. 

Bornemark talar om "omdömeskunskapen": "Det finns en tro på att all kunskap ska finnas i dokument, att det blir rättssäkert om man tar ifrån människor handlingsfriheten. Personal ska kunna följa en manual och göra rätt. Problemet är att vi helt bortser från omdömeskunskapen (…)." 

En annan filosof, Bertil Rolf, skrev på liknande sätt om den tysta kunskapen och yrkesroller i början av nittiotalet i boken Profession, tradition och tyst kunskap. 

Här finns en ledtråd till vad det är som pågår. 

Jonna Bornemark har ett tydligt antikapitalistiskt vänsterperspektiv i sin kritik av mål- och resultatstyrning. Men kritiken mot en övertro på rationalism och insikten om att byråkratin kan förstöra kunskap, är ingen självklar vänsterståndpunkt. Historiskt är det snarare tvärtom: för att tro på planekonomi måste man vara rationalist ut i fingerspetsarna. 

Bornemarks "omdömeskunskap" och kritik mot rationalism liknar snarare resonemang av det slag som den marknadsliberala teoretikern Friedrich Hayek utvecklade i uppsatser som The use of knowledge in Society och böcker som The Counter-Revolution of Science. Hayek underströk alltid att marknaden först och främst var ett informationssystem. Dess stora förtjänst låg just i att den, via prissystemet, kunde dra nytta av kunskapen där den fanns. Det krävdes ingen kunskapsförstörande centralisering. Det var det som gjorde marknadens spontana ordning överlägsen planekonomins organisation. 

De marknadsinspirerade idéer som ligger bakom NPM kommer från flera håll, men arvet från Hayek är en viktig del. Det var ingen vurm för byråkrati som drev fram marknadsreformer i offentlig sektor, tvärtom. Det här är en ledningsteori som kom ur en marknadsliberal motreaktion mot byråkrati. 

Jonna Bornemarks resonemang, å sin sida, knyter väl an till resonemangen om "tillitsbaserad styrning". De som ska tilltros är "de professionella", det vill säga läkare, lärare, poliser och annan personal. Det är där omdömeskunskapen finns. Resonemangen knyter också väl an till byråkratikritiken från vänster, som uppstod ungefär samtidigt som kritiken från höger. Det här är en ledningsteori som i grund och botten har de mindre gemenskaperna som ideal – familjer, klaner, släkter, den kollektiva solidariteten – inte de stora organisationerna. 

För att knyta tillbaka till George Smiley och hans chef Oliver Lacon: det finns en existentiell motpol till att vilja slippa "generas av personer". Den motpolen är önskan att gå upp i ett solidariskt kollektiv. De flesta av oss härbärgerar båda känslorna. Drömmen om en varm, informell gemenskap var precis det som vänsterns byråkratikritiker spelade på när de frågade vad byråkratin gjorde av medmänskligheten, kärleken, konsten och livet. Jonna Bornemark plockar upp den tråden.  

Det vi ser just nu är alltså egentligen en kamp mellan två antibyråkratiska idéer: den marknadsinriktade och den gemenskapsinriktade. Det är därför ingen står upp och försvarar den växande byråkratin. 

Problemet är bara att byråkratin, helt enligt Webers farhågor, inte verkar bry sig särskilt mycket om idéstriden. Den gör som den brukar och växer vidare. 

Det är Weber som får sista ordet. 

Även om New Public Management är ett försök att efterapa marknadens förmågor, är det inget särskilt lyckat försök. Det klassas ofta som en marknadsreform, men det är i många stycken snarare en planekonomisk reform. När Polisen eller Migrationsverket börjar "jaga pinnar" för att uppfylla produktionsmål, är det något vi känner igen från planekonomiernas perversa drivkrafter. När det blir mer angeläget att lämna positiva rapporter till byråkraterna, än goda resultat till medborgarna, likaså. 

Det är svårare att vara lika tydlig vad gäller tillitsbaserad styrning, men det av två enkla skäl. För det första är det fortfarande mestadels teorier och inte så mycket praktik, till skillnad från NPM. För det andra har den tillitsbaserade styrningen vaga konturer. I bland beskrivs den som en motvikt i ett system som trots allt fortfarande är mål- och resultatstyrt. I bland som ett helt annat sätt att tänka, i linje med Jonnas Bornemarks idéer om att hitta tillbaka till ett helt annat sätt att tänka: till världen före Descartes övertro på det rationella. 

Det man ändå kan säga och som de sex forskarna från SNS konstaterar i sin kritiska rapport om tillitsbaserad styrning är att det "inte går att organisera stora och komplexa välfärdverksamheter utifrån principer för organisering av gemenskaper". 

Drömmen om att befria sig från byråkratin genom att göra marknad av den offentliga verksamheten har resulterat i planekonomi. Drömmen om att befria sig från byråkratin genom att ersätta den med gemenskap och tillit, skulle antagligen sluta i ostyrd oreda. 

Alternativet till byråkratisering, menade Weber, är dilettantism: det vill säga att låta klåpare och amatörer göra som de tycker. Så egentligen vill vi nog inte välja bort byråkratin. Det är det värsta systemet att styra staten på. Förutom alla andra. 

Det är den plattaste av slutsatser: när New Public Management ställs mot tillitsbaserad styrning är det bästa vi kan göra att hitta en kompromiss. En blandning mellan systemen, som maximerar byråkratins positiva sidor och minimerar de negativa. SNS-rapporten ger en del hopp i det avseendet. Det finns, menar forskarna, inte någon självklar motsättning mellan byråkrati och profession, även om rapporterna från kärnverksamheterna just nu ger det intrycket. 

Låt oss hoppas att de har rätt. För vill vi ändå inte ha koll på den offentliga sektorns resultat och mål? Vill vi inte samtidigt att läkare främst ägnar sig åt sjukvård, lärare åt undervisning och poliser åt att upprätthålla lagen?  

Det svåraste kanske inte är den där kompromissen. Det svåraste är att ge Weber fel. Att se till att dörren till järnburen inte slår igen, oavsett vilken byråkratisk väg vi väljer. 

***

Läs även: Hanne Kjöller: "Svensk akutvård får för mycket pengar"

Läs även: Vårdkrisen kan inte lösas med mer pengar