Biståndspolitiken – en 50-miljardersbluff

Hösten 1996 uppdagades en svensk utrikespolitisk specialoperation som hade pågått i tysthet i trettio år. Det rörde sig om ett hemligt krig med okonventionella metoder mot den sydafrikanska regeringen. Hjärtat i den hemliga verksamheten utgjordes av en liten och anonym grupp med det oansenliga namnet Beredningen för humanitärt bistånd. Humanberedningen i dagligt tal. Den tillsattes av regeringen 1964 och verkade fram till 1994. Under den perioden ändrades dess uppdrag i takt med att situationen i södra Afrika förändrades. Dess ledamöter byttes ut fortlöpande och det var under åttiotalet som Humanberedningen var som allra mest aktiv.

Uppgiften var att smuggla in pengar till grupper som bekämpade apartheidregeringen på plats i Sydafrika. Att verka för ett regimskifte, helt enkelt. Totalt blev det omkring 4 miljarder kronor i dagens penningvärde. Avsevärda summor gick till juridiska biträden till fängslade svarta aktivister så att dessa skulle kunna fortsätta sin verksamhet i frihet.

Humanberedningen bestod av riksdagspolitiker och en handfull civila biståndsexperter. Författaren Per Wästberg var en av dem. Jag intervjuade honom och några andra nyckelpersoner för ett antal år sedan, under arbetet med en film om Humanberedningen och en bok om Sveriges stöd till rebeller i södra Afrika. Han stod Olof Palme nära.

– Palme sa till mig att du får ansvara för att de här pengarna sköts, inte försnillas och att de kommer fram på rätt sätt. I annat fall kommer jag att skylla på dig, för det är så hemligt att vi inte vill ha några revisorer, inga redovisningar. Vi litar på muntliga rapporter, berättade Wästberg.

Den bilden bekräftades av tidigare statsministern Ingvar Carlsson:
– Humanberedningen arbetade ju väldigt självständigt. Det var ett känsligt arbete och det fanns ingen anledning att förankra varje enskild åtgärd i regeringen. Om man gick över gränsen ibland, och kanske gjorde man det, så kunde regeringen säga att "vi var inte informerade". Det var inte så att vi inte ville veta, men det var praktiskt att de arbetade självständigt, sa Carlsson.

Han syftade på ryktena om att svenska skattepengar avsedda för fredligt bruk läckte över till Umkhonto we Sizwe, ANC:s väpnade gren, som ägnade sig åt sabotage och sprängningar.

– Verksamheten låg på gränsen till vad man diplomatiskt får göra mot ett annat land, tillade han.

Humanberedningen tänkte nog att "vi gör det här och det är lika bra att vi inte i detalj informerar regeringen".
Det här var svenskt bistånd förädlat till avancerad utrikespolitik. Ordförande för Humanberedningen var Sidas generaldirektör, som mellan 1965 och 1979 hette Ernst Michanek. Han beskrivs av Per Wästberg som skuggutrikesminister. Det var i praktiken han som skötte Sveriges relationer med Afrika.

Humanberedningen var en socialdemokratisk skapelse, men från 1976 till 1982 hade Sverige borgerliga regeringar. Under den perioden trappades Humanberedningens arbete upp, sannolikt var det folkpartisten Ola Ullsten som drev på. Han hade varit starkt drivande i tillkomsten av enprocentmålet, regeln att det svenska biståndet ska utgöra en procent av bruttonationalinkomsten, BNI.

Biståndet har länge betraktats som en socialdemokratisk favoritgren, mer eller mindre ifrågasatt av den borgerliga oppositionen. Men det stämmer inte. Några av dess ivrigaste tillskyndare har varit folkpartister, men även kristdemokrater har brunnit för frågan.

Utöver det hemliga stödet till det svarta motståndet i Sydafrika stöttade Sverige öppet genom Sida motståndet i de portugisiska besittningarna Angola, Moçambique och Guinea Bissau, samt i Namibia och i Rhodesia.

Redan 1969 hade Sovjetunionen valt ut de rebellrörelser i Afrika som skulle få militärt stöd. Dels vapen och dels kubanska stridande förband. Som av en händelse blev det samma grupper som kom att få svenskt så kallat humanitärt stöd. Det tog sig många former, men ofta handlade det om sådant som skulle kunna klassas som krigsmateriel. 1973 levererade Sverige exempelvis tolv större och sex mindre lastbilar, femton fyrhjulsdrivna bilar med släp och därtill några personbilar till gruppen PAIGC i Guinea Bissau som hade blivit en svensk gunstling bland afrikanska rebeller. PAIGC hade en mycket distinkt marxistisk profil.

När de portugisiska besittningarna erhöll självständighet vid mitten av 1970-talet tog de sovjettrogna rebellerna makten. Demokratiskt styre blev det inte fråga om i något fall.

Det svenska krigsstödjande biståndet visade sig även på andra håll i Afrika, framför allt i Etiopien där en afrostalinistisk militärjunta – starkt uppbackad av Sovjetunionen – innehade makten mellan 1974 och 1991. Landet var sedan länge en favorit på Sida, och inte ens exproprieringar av svenska lastbilar i syfte att frakta soldater till kriget mot gerillan TPLF kunde ändra på det. När Etiopien och Eritrea gick i krig mot varandra 1998 fortsatte biståndet, trots att det var uppenbart att biståndspengarna gick till krigskassan.

Det finns alltså en svensk historisk tradition av att favorisera odemokratiska och ofta krigförande länder som mottagare av bistånd. Detta påminns man om när man läser den nya regeringens biståndsbudget. Bland de stora mottagarna återfinns bland andra Afghanistan, Demokratiska Republiken Kongo, Etiopien, Mali, Rwanda, Somalia och Sydsudan. Samtliga dessa är eller har nyligen varit inblandade i krig, ofta mot delar av sin egen befolkning. Från svenska skattebetalares håll borde detta väcka en rad kritiska frågor. Den amerikanska organisationen Freedom House klassar i sitt demokratiindex flera av mottagarna av svenskt bistånd som ofria eller endast delvis fria.

En invändning i det sammanhanget skulle kunna vara att landets regering inte alltid står som mottagare av biståndet och därför inte kommer i åtnjutande av utländska biståndspengar. Det är sant endast i teorin. I praktiken är det så att en organisation som arbetar med exempelvis demokratiutvecklingsfrågor i ett toppstyrt land, alltid av regeringen betraktas som en subversiv kraft, och därför utsätts för hård kontroll. Om organisationen i fråga tar emot utländskt demokratibistånd (populärt på Sida) så kommer en del av de pengarna på ett eller annat sätt att komma regeringen till godo. Det finns välutvecklade mekanismer för sådana manövrer i de stora biståndsmottagande länderna som exempelvis Etiopien och Uganda, där regeringarna har satt i system att olovligen tillskansa sig gåvopengar avsedda för fristående organisationer.

Regeringar i fattiga länder uppvisar ofta stor förslagenhet i att utnyttja utländska biståndsgivare för egna syften. Den unga staten Sydsudan i Östafrika kan tjäna som exempel. Landet blev självständigt 2011, och några år senare inledde regeringen det som har kallats försök till folkmord på delar av den egna befolkningen. Under perioden 2018 till 2022 uppgick det svenska biståndet till en och en halv miljard kronor. Biståndsorganet Sida skriver: "Sydsudans nuvarande regim kan inte göra anspråk på att företräda befolkningen, varför den endast i begränsad utsträckning bör betraktas som en legitim motpart i utvecklingssamarbetet."

Några rader ner i Sidas strategi för Sydsudan läser man: "Sverige ska bidra till att öka tillgången till grundläggande samhällsservice med fokus på hälso- och sjukvård och utbildning."

Men det är ju grundläggande samhällsservice som är statens viktigaste uppgift. Det här är ett klassiskt exempel på fenomenet fungibilitet. En utländsk biståndsgivare befriar mottagarlandets regering från bördan att tillhandahålla grundläggande samhällsservice, varvid ännu mer kan satsas på krigsmakten och jakten på dissidenter. Det helt nödvändiga samhällskontraktet mellan regering och folk uteblir. Biståndsgivaren kan berömma sig för sin humanitära gärning samtidigt som förföljelsen av oönskade grupper i mottagarlandet får förnyad kraft.

Det tidigare nämnda Etiopien med sin komplicerade inrikespolitiska situation har haft en framträdande ställning som mottagare av svenskt bistånd under många decennier. Det började redan innan Sida fanns, under kejsare Haile Selassies tid, och växte i omfattning under perioden med den kommunistiska juntan och därefter under den nuvarande regeringens tid. Krig mot yttre och inre fiender har pågått under praktiskt taget hela den perioden. Ingen seriös bedömare tvivlar längre på att det internationella biståndet har varit avgörande för det fattiga Etiopiens möjlighet att bedriva dessa krig.

Detta till trots ska Etiopien under perioden 2022 till 2026 erhålla svenskt bistånd om 1,7 miljarder kronor. I UD:s strategidokument gällande landet kan man läsa att direkt stöd till statliga aktörer i Etiopien inte ska förekomma. Förklaringen är sannolikt kriget som förs mot den egna befolkningen i regionen Tigray i norr.

Det svenska biståndet till Etiopien ska "bidra till en inkluderande och hållbar ekonomisk utveckling genom bättre förutsättningar till produktiv sysselsättning för människor som lever i fattigdom." Den deklarationen fångar andan i UD:s och Sidas hela målsättning. I inledningen till biståndspropositionen för 2023 skriver den nya regeringen: "Målet för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd är att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck."

Med tanke på att det svenska biståndet kostar skattebetalarna omkring 50 miljarder kronor om året, måste denna målsättning betraktas som mer än lovligt timid. Det UD och Sida säger är att avsikten med det svenska biståndet är att göra fattiga människor lite mindre fattiga.

Den peruanske ekonomen Hernando de Soto, känd för svenska läsare genom sin banbrytande bok Kapitalets mysterium, är skarpt ifrågasättande till den svenska biståndspolitiken. Han menar att när Sverige vill hjälpa fattiga länder så borde vi utgå ifrån egna erfarenheter. Även Sverige har jobbat med fattigdomsbekämpning. Men då, vid mitten av 1800-talet, användes andra metoder. Det som byggde den svenska välfärden var först och främst marknadsekonomin, uppbackad av reformer med stärkt privat äganderätt och näringsfrihet. Detta borde Sverige verka för i fattiga afrikanska länder, enligt de Soto.

– Ni har glömt vad det var som gjorde er rika, sa han till mig i en intervju.

Efter Sovjetunionens kollaps har marknadsekonomi införts på många håll i Afrika, men de andra nödvändiga ingredienserna – privat äganderätt och näringsfrihet – saknas ofta. En annan grundpelare för en god ekonomisk utveckling som saknas är starka institutioner, bland annat i form av rättssäkra och oberoende juridiska system. I västvärlden anses yttrandefrihet, pressfrihet och mötesfrihet också vara självklart. Men sådant får afrikanska autokrater att rysa.

Historiskt har Sverige varit motvilligt att använda sig av biståndet som påtryckningsmedel för att tvinga fram nödvändiga reformer för ekonomisk utveckling. Det har att göra med en gammal socialdemokratisk tradition. Ola Ullsten sa i en intervju att "det var en sorts romantik från sossarnas sida, att om det var en centraldirigerad politik i de här länderna så var de effektivare".

– Var det här en stor fråga, att socialdemokraterna ville stödja socialistiska länder? undrade intervjuaren.
– Nej, vi blev ju ense om det, svarade Ullsten, tidigare biståndsminister.

Den svenska oviljan att tvinga fram reformer i mottagarländer delas av de flesta biståndsgivarna i världen. Påtryckningar skulle göra ojämlikheten mellan parterna allt för uppenbar. Man talar inte heller gärna om givare och mottagare i biståndskretsar, det kallas partnerskap. Givarna vill med alla medel skyla över det faktum att nästan alla mottagare bedriver en felaktig ekonomisk politik som gynnar den styrande eliten.

Påtryckningar har emellertid använts, ibland framgångsrikt. Tanzania styrdes under flera decennier av president Julius Nyerere som praktiserade det han kallade afrikansk socialism. Han körde landets ekonomi i botten med benäget bistånd från Sverige. Världsbanken och den internationella valutafonden IMF krävde strukturanpassningar för att ge fortsatta lån, och det slutade med att den så hyllade landsfadern tvingades avgå. Hans efterträdare skrotade Nyereres kommandoekonomi och inledde ett reformprogram som så sakteliga stagade upp statsfinanserna.

Samma taktik borde kunna användas i andra länder som för en dysfunktionell ekonomisk politik. Men som det gamla talesättet lyder; man kan leda en häst till vattnet men man kan inte tvinga den att dricka.

Ekonomiprofessorn Peter Svedberg, specialiserad på Afrika, påpekade i en intervju för många år sedan att det inte finns något som hindrar makthavare i fattiga länder att utveckla demokratiska styrelseformer och tillämpa internationellt erkända ekonomiska principer. Om de inte gör det så är orsaken att de inte vill.

Det här är förmodligen ett skäl till Sidas lågt ställda förväntningar på biståndets resultat. Det blir inte bättre än mottagarlandets regering vill att det ska bli. En reform som exempelvis införande av privat jordägande i Etiopien, där all mark är statligt ägd, är ogenomförbar därför att regeringen ser statligt markägande som ett maktmedel, ett sätt att kontrollera folket. Därmed består fattigdomen på landsbygden och Sidas minimalistiska målsättning, att "stimulera till fler arbetstillfällen" är det enda som finns kvar.

Det finns egentligen bara en formulering i den nya regeringens biståndsbudget som vittnar om ett visst mått av självkritik gällande stöd till odemokratiska länder. "Sidas bedömning", står det, ”är att relevansen i sammansättningen av de aktiviteter och insatser som genomförts för att nå strategimålen […] har minskat sedan 2019.” Det beror, enligt Sida, på "demokratisk tillbakagång, sköra stater och väpnad konflikt".

Men dessa tre faktorer har ju varit ständigt närvarande i de länder som i decennier har fått svenskt bistånd. När ska Sida och UD dra de fullständiga slutsatserna av det? I den typen av stater går det inte att med hjälp av bistånd åstadkomma varaktig positiv förändring. Tydligen är den absoluta konsekvensen av det, att avbryta biståndet, en allt för skrämmande tanke för de biståndsansvariga. Och även för de tusentals svenskar som tjänar sitt uppehälle inom biståndsbranschen.

Men det finns hopp. I intervjun med biståndsminister Johan Forssell antyder han att Sverige kan komma att avbryta biståndet till länder som inte delar den svenska regeringens syn på utveckling.

Sveriges bistånd till Afrika fram till början av nittiotalet var ideologiskt drivet. Det handlade om att störta apartheidregeringen i Sydafrika och att verka för socialism i de biståndsmottagande länderna. I dag ser man inte mycket av politisk vilja i det som kallas biståndspolitik. Det tidigare nämnda målet, att "skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck" utgör en påtaglig ambitionssänkning jämfört med tidigare. Afrika tycks i UD:s och Sidas ögon ha förvandlats till en skyddad verkstad där människor ska erbjudas "produktiv sysselsättning", enligt regeringens formulering.

En tydligt ideologisk driven punkt som kvarstår är emellertid stödet till FN:s organisation för Palestinaflyktingar, UNRWA, vilken har en klart antiisraelisk profil. UNRWA tilldelas i årets svenska statsbudget en halv miljard kronor, enligt ett avtal som gäller till 2025. En anmärkningsvärt hög siffra om man betänker att organisationens sätt att definiera flyktingar har skapat en total låsning i alla tänkbara fredsförhandlingar. UNRWA har blivit en del av problemet i stället för det som var ursprungstanken; att den skulle bidra till en lösning av konflikten mellan judar och araber i Mellanöstern.

Budgettexten bjuder inte på så många överraskningar men mot slutet finns en nytillkommen formulering, nämligen: "Regeringen avser att villkora delar av biståndet i syfte att se till att mottagarländer tar ansvar för sina medborgare i frågor som berör återvändande". Det blir spännande att se hur det kommer att fungera i praktiken. Många av dem som uppehåller sig olagligt i Sverige och som regeringen vill ska återvända till sina ursprungsländer är statslösa. Det gäller till exempel praktiskt taget alla palestinier som har kommit hit nyligen från Syrien, men även många andra. Dessa kan sällan utvisas och inget land kan heller förmås att få dem att återvända. Många länder, som Libanon, vägrar även att ta emot egna medborgare.

Den nya biståndsbudgeten för 2023 är förvillande lik tidigare budgetar. Den enda påtagliga förändringen är att enprocentmålet nu är avskaffat. Det betyder att biståndet inte kommer att räknas upp automatiskt med stigande BNI. Den totala summan har bantats med fem miljarder men ligger fortfarande högt, totalt drygt 47 miljarder.
Mottagarna är en uppsjö av små och stora organisationer och enskilda länder. Under decenniernas lopp har antalet mottagare av svenskt bistånd ökat dramatiskt. Det är en följd av enprocentmålet, ty av det följde att pengarna också skulle betalas ut. Varje år, fram till och med 2022, skulle Sida skänka bort en procent av den svenska bruttonationalinkomsten. Därigenom förvandlades det en gång mer målinriktade biståndet till ett strösslande av pengar över ett stort antal organisationer vilkas verksamhet i de flesta fall är omöjlig att utvärdera. De grafer och diagram som visas i budgettexten är följaktligen nedslående. Utvecklingen har gått bakåt nästan överallt de senaste tre åren.

I budgettexten finns egentligen bara en formulering som väcker visst hopp gällande utvecklingen av det svenska biståndet: "Regeringen konstaterar samtidigt att det finns skäl att vidta åtgärder för att göra justeringar i den politiska inriktningen". Det kraftigt utökade biståndet till Ukraina kan ses som ett exempel på en sådan justering.

I bantutalande länder i östra Afrika hör man ibland folk skoja om wabenzi. "Wa" är ett prefix som anger att man talar om ett folkslag, och wabenzi betyder Mercedes-Benzfolket. Det är de som ingår i den styrande eliten och som fått Mercedesbilar av presidenten för att vara lojala. Missbruket av biståndspengar har nått en sådan nivå att det har gett upphov till en egen humorgenre.

I Uganda finns det många wabenzi. Landets president Yoweri Museveni tillträdde 1986 och sa då att problemet med afrikanska ledare är att de sitter för länge på sina poster. Museveni är fortfarande president och har under sina snart fyra decennier vid makten effektivt, och många gånger ytterst brutalt, stoppat politiska utmanare. Sverige, med sitt okritiska och generösa bistånd till Uganda, måste ta på sig en stor del av skulden till att det ugandiska folket under alla dessa år har snuvats på sina möjligheter att delta i fria och rättvisa val.

Det Afrika behöver mest av allt är politisk reform, men den har i decennier försvårats av det internationella biståndet eftersom landets högsta ledare står som personlig garant för fortsatt inflöde av pengar. Utmanare gör sig icke besvär.

När Humanberedningen i hemlighet och i strid med internationella diplomatiska regler bidrog till störtandet av apartheidregimen i Sydafrika utgjorde biståndet en subversiv, systemförändrande kraft. Stödet till marxistiska gerillagrupper i de portugisiska kolonierna var direkt samhällsomstörtande. Sedan dess har det svenska biståndet utvecklats i motsatt riktning. I dag är biståndet systembevarande. Det har blivit en del av maktapparaten i mottagarländerna.

En grannlaga uppgift för den nya svenska regeringen att försöka ändra på.

Läs även: Johan Forssell: "Vi vill tänka nytt och förbättra"

Läs även: Svenskt bistånd till omvändelseterapi

Läs även: Maria Malmer Stenergard "Vi behöver paradigmskiftet"