En havererad myndighet

Invandringen pekas ofta ut som en av Sveriges viktigaste politiska frågor. Trots detta har Migrationsverket, politikområdets överlägset största och mest betydelsefulla myndighet, under långa perioder gått ganska mycket under radarn i medierapporteringen – bortsett från vid det enorma trycket under flyktingkrisen 2015, samt i samband med att en eller annan skandal har blossat upp. Som när Sveriges Radios Kaliber våren 2020 uppmärksammade Migrationsverkets egen internrevision vilken visade på stora brister i ärendehanteringen, med falska identiteter och andra falska handlingar.

Men även om medias intresse för Migrationsverket har varit sporadiskt så har verket ändå granskats fortlöpande, både i fullt offentliga interna revisioner samt vid några tillfällen av Riksrevisionen. Och dessa har ofta uppmärksammat häpnadsväckande brister i verksamheten.

Från regeringshåll har dessa tillkortakommanden för det mesta mötts av en överslätande tystnad. Det var sällan eller aldrig som justitie- och migrationsministern i Stefan Löfvens regeringar, Morgan Johansson, yttrade någon kritik mot Migrationsverket eller dess ledning, trots flera kritiska rapporter från Riksrevisionen under hans tid på posten. Och nuvarande ansvarig minister, Maria Malmer Stenergard (M), uttryckte sig diplomatiskt när Fokus intervjuade henne i november.

Så hur är det egentligen ställt med verket? Fokus har gjort en djupdykning i interna och externa granskningar, studerat öppna källor och även talat med flera personer med insyn i myndigheten. Den bild som framkommer är inte vacker. Man kan snarare tala om en dysfunktionell myndighet.

Migrationsverket är en stor myndighet med över 5000 anställda och en budget 2021 på cirka 11,6 miljarder kronor. En av de viktigaste uppgifterna är att granska och bedöma ansökningar om uppehållstillstånd från utlänningar som vill bosätta sig här. Bara sedan 2015 har myndigheten beviljat nästan en miljon uppehållstillstånd (965 274). I dag är omkring två miljoner personer i Sverige födda i ett annat land, oräknat alla som vistas olovligen här, vilket misstänks vara mellan 100 000 och 300 000 individer.

Så vi börjar med dessa tillstånd och det visar sig att ett stort antal av dem är felaktigt beviljade. I en intern rapport från 2017 framkom att en stor mängd av tillstånden i så kallade anknytningsärenden (anhöriginvandring i dagligt tal) byggde på felaktiga beslutsunderlag. I kategorin "nyetablerade relationer", som innebär att en person i Sverige inleder en relation med en person i ett annat land, är 28 procent av beslutsgångarna i de beviljade ärendena "uppenbart felaktiga". I ytterligare 10 procent av fallen är det "oklart om utgången är rätt".

Fyra år senare visade även Riksrevisionen på stora brister i just anknytningsärendena. Dessa hade då seglat upp som det näst vanligaste skälet till uppehållstillstånd (39 000 år 2020).

Felaktiga beviljanden av uppehållstillstånd har inga­lunda begränsats till anknytningsärenden. De dokument vi har tillgång till och de intervjuer vi gjort, visar att verkets ledning under lång tid har gjort sitt yttersta för att pressa fram så många beslut rörande uppehållstillstånd som möjligt – även när man uppenbart varit medveten om att kvaliteten i ärendehanteringen har blivit lidande. 

"Jag kommer aldrig att bli upprörd över ett felaktigt beviljat uppehållstillstånd." Orden yttrades av tidigare generaldirektören Dan Eliasson under ett möte 2009, något som debattören och skribenten Ivar Arpi uppmärksammade i nättidningen Neo 2014. Där hänvisas till mötesanteckningar där Dan Eliasson i princip uppmanar de anställda att bevilja så många uppehållstillstånd som möjligt, även om det sker på bekostnad av kvaliteten. 

Generaldirektören fortsätter mötet med följande: "Vi kan inte hålla både tidsmålen och kvalitet. Vi måste välja. Beställaren (regeringen, reds anm) har sagt att tidsmålen måste hållas. Beställaren får vad beställaren betalar för. Om det leder till att vi beviljar fler uppehållstillstånd så ser jag inga problem med det."

Den löpande band-princip som av allt att döma gällde 2009 var emellertid inget mot vad som komma skulle. År 2013 förvärrades situationen i krigets Syrien. Det ledde till ett internationellt sett unikt beslut, taget av Migrationsverkets dåvarande generaldirektör Anders Danielsson: Alla som uppgav sig komma från Syrien skulle erhålla permanent uppehållstillstånd (put) från dag ett. De syrier som tidigare hade tidsbegränsade uppehållstillstånd skulle dessutom få dessa permanentade, och de skulle få ta in sina familjer i landet.

Beslutet innebar en flod av asylsökande. Året efter beslutet, 2014, sökte cirka 80 000 människor asyl och året efter 2015, dubblerades det till 160 000 människor. Det året utsågs Mikael Ribbenvik till tillförordnad generaldirektör, för att året efter utses som ordinarie generaldirektör.  

"Det första jag gjorde vara att införa en hård prioritering. De människor som kom från Syrien och kunde visa upp godkända id-handlingar var vad vi betraktade som enkla ärenden. Dessa kunde vi klara av på löpande band", sa han till Bulletin i en intervju 2021. 

Längre in i intervjun medger han att tillströmningen av antalet ärenden gav till följd att kvaliteten på utredningarna brast. 

"Vi hade problem, ska medges, med att flykting­skälen inte alltid gicks igenom ordentligt, framför allt vad gäller dem som kom från Syrien. De flesta gick igenom i kategorin skyddsbehövande i övrigt". Men vi gjorde också en intern kvalitetsgranskning som visade på våra brister.

Internrapporten, som gjordes 2017, visar hur asylutredningarna ofta var bristfälliga. Runt hälften av Migrationsverkets beslut kan ha fattats baserade på otillräckliga utredningar, samt att den rättsliga kvaliteten var undermålig. Dessutom framkom att uppemot 40 procent av besluten inte ens gick att begripa.

– Det kom människor som kallade sig syrier från världens alla hörn, säger Anna Högberg, som tidigare arbetade som handläggare på Migrationsverket, till Fokus. 

Hon fortsätter:

– I efterhand har vi kunnat notera att många som påstod sig vara syrier, inte alls var det. Konsekvenserna för samhället är enorma, vi vet egentligen inte bakgrunden på många som vi har beviljat uppehållstillstånd. Viktiga utredningsmoment har försummats.

Hennes berättelse får stöd på flera håll. Svenska Dagbladet hade följande vittnesmål 2014: "Ett icke försumbart antal av dem som söker asyl i Sverige och anför som skäl kriget i Syrien är syrier som är bosatta utomlands sedan många år. De bor i Förenade Arabemiraten, i Libanon, Egypten, Grekland och så vidare."

En annan anonym källa berättar år 2016: "Jag möter dagligen kollegor som inte vill något annat än att ge Put* åt alla. Vad gäller syrierna och dem som säger sig komma från Syrien, har det satts i system att många av dem får uppehållstillstånd som flyktingar, fastän de inte uppfyller kraven."

Ett viktigt skäl, berättar källan, är att det generellt sett är betydligt enklare att skriva beslut som ger flyktingstatus, än att avslå.

En kultur av pinnjakt rotade sig på Migrationsverket under de intensiva åren, där antalet avslutade ärenden blev ett viktigt lönekriterium. Anna Högberg beskriver situationen: 

– Pinnjakten blev vansinnig och den fortgår ännu såvitt jag vet, inte bara för de anställda individerna, utan för hela avdelningar. Chefer på alla nivåer behövde visa uppåt hur många ärenden de klarade av. 

Dokument som Fokus har tagit del av visar mycket riktigt att kvantitet var ett viktigt lönekriterium och många anonyma källor bekräftar bilden. En chef på hög nivå säger:

– Föreställ dig en lönesättande chef med 30 anställda. Om ett lönekriterium är kvantitet så är det lättare att motivera en löneökning om man kan peka på en siffra med avslutade ärenden, i stället för mer diffusa kriterier som att "arbeta för verksamhetens mål".

Anders Berg, revisionsdirektör vid Riksrevisionen, bekräftar bilden. Han var projektledare för rapporten 2021 om brister i rättssäkerheten på Migrationsverket.  

"Vi har i våra granskningar inte försökt att mäta antalet fel, utan vi pekar snarare på risker. Och där har vi kunnat notera en kultur av pinnjakt på avslutade ärenden utifrån de intervjuer vi har gjort. Många har upplevt, och upplever fortfarande, att det finns en pinnjakt på avslutade ärenden", sa han till Fokus 2021.

Han pekar också på en annan brist hos Migrationsverket under denna period – en alltför snabb nyanställningshastighet, för att klara av den stora tillströmningen av ärenden. En anställningsboom, under vilken rekryteringsprocesserna inte alltid höll högsta kvalitet. 

Mellan 2014 och 2017 ökade antalet anställda på Migrationsverket markant. Många sattes att bli beslutsfattare trots att de var nyutexaminerade. 

"Att oerhört många rekryterades under denna period har i första hand med asylärenden att göra, men den stora resursbristen har spillt över till andra ärendeslag. Det är viktigt att människor inte ska behöva vänta för länge på sina beslut, men det har förekommit uppgifter om pinnjakt på många håll i myndigheten", sa Anders Berg i ovan nämnda intervju.

Bilden av vårdslös nyrekrytering kompletteras av flera källor, bland annat Anna Högberg.

– Unga nyutexaminerade jurister befordrades till beslutsfattare inom ett par månader. Jag blev chockad. Tidigare brukade det krävas minst tre års erfarenhet innan man blev beslutsfattare i asylärenden. Dessa unga människor ville så klart visa framfötterna och arbeta i den riktning som uppmuntrades av ledningen, säger Anna Högberg.    

Nyligen framkom (i notisform) i SVT att en handläggare på Migrationsverket hade gjort sig skyldig till 88 olovliga slagningar. Att göra en "slagning" innebär att man hämtar personuppgifter om till exempel ett asylärende. Det är endast tillåtet att göra det på de ärenden man arbetar med. Slagningen avslöjar hela personens bakgrund, vem denne är, varifrån personen kommer, dokumenterade händelser som den asylsökande har varit med om, eller gjort sig skyldig till, i sitt hemland, om personen har varit regimkritisk eller blivit straffad, med mera.

Kvinnan uppger att hon gjorde sökningarna av rädsla för att ärendet beträffande hennes pojkvän skulle inkomma till hennes enhet. 

Hos Migrationsverkets personalansvarsnämnd, som hanterar fall där överträdelser begås, behandlas cirka ett fall av olovliga slagningar varannan månad. 

"Det är ingen match att infiltrera Migrationsverket", sa en källa på beslutande nivå 2021.  

Information om människor i Sverige kan lätt komma i händerna på underrättelsetjänster i främmande länder. Källan sa vidare: 

"Man får reda på oerhört känslig information som är intressant för främmande makt. Den asylsökande personen kan vara av stort intresse för regimer i Mellanöstern, eller religiösa grupperingar som arbetar åt regimen. De kan vara beredda att betala mycket pengar för att få ta del av sådan information."

Enligt en högt uppsatt chef, som vill vara anonym, begås de olovliga slagningarna av anställda med invandrarbakgrund. 

– De anställda som har gjort slagningar har till 100 procent invandrarbakgrund. Inte 99 procent. 100 procent. De fall jag själv har sett är enbart namn från Mellanöstern. I de allra flesta fall verkar det handla om att personen gör slagningar på sina familje- eller klanmed­lemmar för att se hur de ligger till i asylprocessen. Kanske finns det påtryckningar från släkten eller klanen att tillhandahålla den informationen.

Tillströmningen av ny personal till Migrationsverket ledde enligt en källa till brister i bakgrundskontrollerna av dem som anställdes. 

– Migrationsverket anställde urskillningslöst människor. Det var panik. Vi behövde människor på alla möjliga områden för att ta hand om det växande antalet asylärenden, och några gedigna bakgrundskollar gjordes inte, säger källan.

Merit Wager, som under många år skrivit på Svenska Dagbladets ledarsida, har på sin sajt i snart två decennier rapporterat om allvarliga missförhållanden och deras konsekvenser. Hon var även tidigare asylombud. Hon var den som först uppmärksammade att bakgrundskontrollerna på dem som anställs på Migrationsverket var minst sagt bristfälliga. 

Hon ställde för några år sedan frågor till Migrationsverkets rättsliga enhet om i vilken omfattning det görs säkerhetskontroller. Svaret var att det i princip inte gjordes några alls. Hon uppmärksammade också att det inte heller krävdes svenskt medborgarskap för att få fatta beslut om svenskt medborgarskap på Migrationsverket. 

Under perioden 2016–2020 har 91 procent av Migrationsverkets beslut om medborgarskap fattats av en ensam, icke säkerhetsklassad person.

Merit Wager presenterade dessa fakta i en krönika i nättidningen Bulletin våren 2021, vilket fick både Moderaternas dåvarande migrationspolitiska talesperson Maria Malmer Stenergard och Kristdemokraternas dåvarande migrationspolitiska talesperson, riksdagsledamoten Hans Eklind att ta upp frågan i riksdagen. Själv skrev undertecknad några veckor senare en nyhetsartikel i Bulletin som byggde på Merit Wagers besvarade frågor, samt på mer fakta om de bristfälliga kontrollerna som lagts fram. Jag intervjuade då Migrationsverkets säkerhetschef Patrik Salino.

"Hotet är känt", sa Salino om bland annat risken för flyktingspionage på Migrationsverket. 

I sammanhanget kan nämnas, att en stor del av de anställda på Migrationsverket har utomeuropeisk bakgrund. Fokus har tagit del av lönelistor från enheter rörande asyl, medborgarskap och arbetstillstånd. Runt hälften är namnen klingar traditionellt svenskt. Resten verkar ha utländsk härstamning, oftast utomeuropeisk.

Bara några månader senare ändrades säkerhetsföreskrifterna. I oktober 2021 meddelade Migrationsverket att man fattat beslut om att säkerhetsklassa* personal som arbetar med, och fattar beslut i, medborgarskapsärenden och att endast tillåta svenska medborgare i dessa befattningar.

Men anställda som fattar beslut om uppehållstillstånd är fortfarande inte säkerhetsklassade i denna högre säkerhetsklass och det är fortfarande tillåtet att vara beslutsfattare utan att ha svenskt medborgarskap.

Människor förstår ibland inte varandra på Migrationsverket. Bokstavligt talat – människor talar med varandra på sina hemspråk under arbetstid och hemspråken är många. 

Problemet uppmärksammades för några år sedan av dåvarande regionchef i region väst, Marcus Toremar, som i samråd med facket gick ut med regler år 2018 om att man bör tala svenska med varandra på arbetstid. Bland annat står där: "Att vi använder våra kunskaper i utländska språk vid kontakt med sökande är många gånger bra, men i våra kontorsmiljöer så kan effekten bli att vissa personer känner sig uteslutna om vi inte håller oss till svenska."

Bakgrunden var, enligt en källa, ett utbrett missnöje och ett växande obehag kring det faktum att det hade uppstått kluster på Migrationsverket där de anställda talade sina hemspråk – då i synnerhet utomeuropeiska språk som arabiska, kurdiska och somaliska.

Trots Toremars regelbok tycks mycket lite ha hänt sedan dess. En källa på Migrationsverket berättar: 

– Antalet anställda med utomeuropeisk bakgrund är stort och de samlas i grupper och talar sina hemspråk med varandra. Det är tillräckligt illa att man talar det på rasterna, eftersom man ofta pratar ärenden med varandra då. Men jag har deltagit i möten med klienter där landsmän talar med varandra på ett språk som de övriga tjänstemännen inte kan förstå. 

Källan menar även att många av de anställda med utomeuropeisk bakgrund dessutom har svårigheter att förstå och tala svenska.

– Det är för mig obegripligt hur de kan klara anställningskraven. Ibland är det svårt att förstå vad de säger. Det kan även vara svårt att tyda vad de skriver. Jag skulle säga att uppemot en femtedel av de anställda har svårigheter att uttrycka sig på svenska i tal och skrift.

Han pekar även på andra problem som kan uppkomma i myndighetsutövningen.

– Vissa är klädda i traditionell och religiöst kodad klädsel från sina hemländer, vilket självklart ska vara tillåtet på fritiden. Men nu talar vi om myndighetsutövning. Det kan vara problematiskt om asylsökande träffar människor som representerar en kultur som hyser stort agg gentemot den asylsökandes kulturella bakgrund.

Fokus kontaktar Marcus Toremar, som inte längre är regionchef utan direktör för digitaliserings- och utvecklingsavdelningen.

– Vänd dig till presstjänsten så ska vi svara på frågan. Jag vet att det känns som en omväg men det är vår rutin, svarar han. 

Annica Dahlquist på presstjänsten gav följande svar i mejl: "Vi har många personer med utomnordisk bakgrund anställda på Migrationsverket, vilket är en stor tillgång. Alla talar svenska, men bidrar också med andra språk."

Hon förklarade vidare att regelboken togs fram i samverkan med facken och att språkregeln bara var en av många punkter som syftade till att stärka sammanhållningen i gruppen. 

Senare ringer Marcus Toremar upp igen och säger:

– Det fanns ett antal personalproblem, som att man inte plockade ur disken, att det förekom ryktesspridning, samt att det talades språk som inte alla förstod. Det var inte någon större grej än så. Så ser det nog ut på de flesta arbetsplatser med etnisk spridning, även på stora företag som Volvo.

Källor säger att språkförbistring kan ha lett till rätts­osäkerhet i ärendehanteringen?

– Jag upplever inte att det har varit ett problem och det var inte därför vi tog fram regeln.  

Fokus talar med generaldirektör Mikael Ribbenvik om saken. Han säger då att problemet har funnits och att det inte handlade om annat än en arbetsmiljöfråga.

– Det är vanliga spelregler som på vilken arbetsplats som helst, som att plocka undan disken efter sig, eller att det är oartigt att två personer talar ett språk som får en tredje part att känna sig utestängd, säger Mikael Ribbenvik.

Han fortsätter: 

– Jag vet egentligen inte varför jag svarar på frågan. Det känns som om du insinuerar något annat med den?

Finns det, eller har det funnits problem, i myndighets­utövningen som hör samman med att personer talar ett utomeuropeiskt språk som alla inte förstår? Till exempel i ärendehantering?

– Om det skulle finnas bias, eller någon form av lojalitet gentemot landsmän? Det skulle ju falla utanför statstjänstemannarollen och då vore det ju naturligtvis ett problem. Men skulle just utomeuropeiska språk vara ett problem? Vi talade om vad som var oartigt på en arbetsplats på samma sätt som det är oartigt om svenskar som jobbar utomlands pratar med varandra på svenska, svarar Ribbenvik.     

SVT rapporterade nyligen om att människor som har ett utvisningsbeslut i allt större utsträckning blir kvar i landet. Bara förra året anmäldes över 10 000 personer som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd som avvikna och efterlysta av polisen. Riksrevisionen gav 2020 Migrationsverket, Polisen och Kriminalvården stark kritik för att återvändarverksamheten inte fungerar effektivt. 

Men den som vill vara kvar i landet behöver i många fall inte ens avvika. Bara drygt hälften av dem som har utvisningsbeslut lämnar landet frivilligt. De som inte lämnar frivilligt har goda möjligheter att stanna. En viktig anledning, vilket Fokus tidigare har rapporterat om, är att flera länder dit de flesta blir utvisade, framför allt Somalia, Iran, Irak och Afghanistan, vägrar ta emot sina medborgare, vilket omöjliggör utvisning.

Men det är långt ifrån den enda anledningen. Fokus kan nu visa att det enda du i vissa fall behöver göra är att överklaga gång på gång, år efter år. Redaktionen har tagit del av fall som har varit i Sverige i omkring tjugo års tid trots upprepade avslag på asylansökan. 

Här presenteras ett av exemplen, som får illustrera hur det kan gå till. Exakta tidsangivelser och andra markörer som kan avslöja personen är utelämnade:

• En person sökte asyl första gången senare halvan av 2010. 

• Cirka ett kvartal in i 2011 beslutar Migrationsverket att avslå asylansökan och utvisa personen till ett afrikanskt land. 

• Beslutet överklagas. 

• Migrationsdomstolen avslog överklagan cirka ett halvår senare (hösten 2011). 

• Beslutet att utvisa vann åter laga kraft sent på hösten 2011. (Här har det gått cirka ett år.)

• Ärendet överlämnades till polismyndigheten cirka en och en halv månad in på 2012 eftersom personen inte samarbetade med Migrationsverket för att verkställa utvisningsbeslutet.

• En anmälan upprättas om så kallat verkställighetshinder. 

• Migrationsverket beslutar ett år senare, tidigt 2013, att inte bevilja ny prövning till uppehållstillstånd. 

• Detta beslut, att inte bevilja ny prövning, överklagas i sin tur. (Trots att avslag har getts hela vägen.) Denna överklagan görs under våren 2013, vilket ledde till nytt avslag. 

• Dom överklagas till Migrationsdomstolen cirka en månad senare. 

• Domstolen beslutade återigen att inte bevilja prövningstillstånd. 

• Efter ytterligare en anmälan om verkställighetshinder beslutar Migrationsverket att året efter, sommaren 2014, återigen avslå en ny prövning om uppehållstillstånd.

Detta är bara de första fem åren i den personens akt. Personen finns fortfarande, år 2023, kvar i Sverige och utvisningsbeslutet kvarstår. Fokus har tagit del av flera liknande fall. En person har varit i Sverige på liknande vis i tolv år. En annan i nitton år.  

Under tiden har de här personerna kommit i åtnjutande av det svenska välfärdssystemet. I vissa kommuner kan man få försörjningsstöd och andra bidrag, även om man vistas illegalt i landet. Under hela den här asylprövningsprocessen är det många som får andra anledningar att stanna i Sverige, till exempel giftermål eller arbetstillstånd. 

– Vill man inte bli utvisad så behöver man helt enkelt inte, säger en källa.

Anna Högberg pekar på ytterligare en faktor som gör det enkelt för en asylsökande att vara kvar i landet:

– Personnumren ligger kvar i alla myndigheters system efter att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd löper ut. Körkort utfärdas på tio år och svenska id-kort på fem år. För att ta reda på om en person har rätt att vistas i landet krävs att man kontaktar Migrationsverket, säger Anna Högberg. 

Nyligen, den 18 januari, meddelade Riksrevisionen att man kommer att göra ännu en granskning på migrationsområdet, där fokus ska ligga på statliga myndigheters arbete med att fastställa identitet på personer som kommer till Sverige samt om insatserna är effektiva. 

På sin hemsida skriver Riksrevisionen att fastställande av identitet är av stor vikt vid inre utlänningskontroller, ansökan om uppehålls- eller arbetstillstånd, utvisning, folkbokföring och begäran om samordningsnummer. Samt, inte minst: " …för att minska risken för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen".

Har du tips? Mejla journalisten Henrik Sjögren på [email protected]. Du har grundlagsskyddad rätt att vara anonym.

***

Läs även: Maria Malmer Stenergard: "Vi behöver paradigmskiftet

Läs även: Migrationsvekets GD: "Pinnjakten är en död fråga nu"