Nio miljoner i timmen

Stockholm den 28 oktober 2005. Sidas ledning har bjudit in 25 handläggare till en workshop i myndighetens konferenskomplex på Kungsgatan i Stockholm. På agendan står »administrativa frågor på Sida« – en anspråkslös rubrik. Men bakom orden döljer sig en laddad situation.

Ett femtontal medarbetare från alla delar av organisationen dyker upp. När de gula post-it-lapparna med goda idéer tagit slut och ordet släpps fritt uppstår en hetlevrad diskussion om arbetsmiljön på denna en av landets mest attraktiva arbetsplatser.

Sidas egna arbetsmiljöenkäter har visat det länge. Missnöjet jäser över vad man uppfattar som ständigt växande arbetsbeting, anställningsstopp, krympande personalresurser och krävande administrativa pålagor. Frustrationen är så utbredd att man talar om det som »handläggarupproret«.

När nu ledningen för första gången tar initiativ till en öppen diskussion bubblar problemen upp till ytan, ofta åtföljda av ilska och besvikelse. Den stora frågan är hur den växande arbetsbördan i längden påverkar kvaliteten på det arbete som handläggarna är anställda för att sköta: hanteringen av Sveriges biståndsmiljarder.

– Det är ohållbart. Jag hinner inte längre läsa rapporterna jag får om mina egna biståndsprojekt. Vi får bara mer och mer pengar att fördela, samtidigt som resurserna stagnerar och de administrativa kraven på oss växer, som en av handläggarna på mötet uttrycker det.

Andra väljer att gå längre än så.

– Det får räcka nu. Jag sökte mig hit för att få jobba med bistånd, men på senare år har det inte blivit mycket tid över till det, konstaterar Johnny Andersson, som efter 15 år som handläggare bestämt sig för att säga upp sig i protest.

Och han är långt ifrån ensam. Ledningen konstaterade nyligen i en intern rapport att »duktiga medarbetare inte sällan lämnar Sida på grund av att de måste lägga ned så stor del av sin tid på något som inte tillhör den kärnverksamhet de är utbildade och rekryterade för att sköta«.

Björkvik den 5 augusti, 2005. En solbränd Göran Persson håller sitt traditionsenliga sommartal. Statsministern är optimistisk. Ekonomin är stark, välståndet växer.

Nu har vi råd att satsa ordentligt på världens fattiga.

Sverige är »bäst i världen på bistånd«, och ska bli ännu bättre. I ryggen har han den senaste budgetuppgörelsen, där regeringen efter hårt tryck från samarbetspartierna vänsterpartiet och miljöpartiet beslutat att höja biståndsanslaget med fyra miljarder kronor till 28 miljarder 2006. Därmed nås åter, för första gången sedan början av 1990-talet, det stolta målet om ett bistånd på en procent av vår samlade bruttonationalinkomst, BNI.

Beslutet har fattats i en tid då biståndsutfästelserna ökar kraftigt världen över. FN:s millenniemål om att halvera fattigdomen till år 2015, i kombination med Världsbankens initiativ till att skriva av skulderna för världens fattigaste länder, har fått de rika givarländerna att öppna sina plånböcker – åtminstone i ord. Den ekonomiska samarbetsorganisationen OECD räknar med att biståndsvolymerna ökar med 50 miljarder dollar fram till år 2010 – den snabbaste ökningen i organisationens historia.

Få går dock lika långt som vi. Sverige är ett av endast fem länder världen över vars bistånd överstiger 0,7 procent av BNI, något de svenska politikerna inte är sena att poängtera.

För regeringen och samarbetspartierna är ribban satt: rättvisa och fattigdomsbekämpning ska stå i fokus i jakten på millenniemålen. Mer pengar är medlet.

– En procent är en skammens gräns. Vi har en moralisk förpliktelse att ge, och ettan ligger bra i munnen. Den har ett bra symbolvärde, säger Lotta Hedström, miljöpartiets taleskvinna i biståndsfrågor och en av dem som kämpat hårt för enprocentsmålet i samarbetet med regeringen.

Svenskarna älskar bistånd. I decennier har vi tillhört världens allra mest hängivna biståndsgivare. Opinionsundersökningarna visar det tydligt: bistånd är den goda viljan, omsatt i pengar. Alla riksdagspartier utom moderaterna omfamnar unisont enprocentsmålet, vilket gör biståndets storlek till en död fråga. Klart vi ska ge.

Men är det så enkelt? Finns det en automatisk länk mellan mer pengar – och ett bättre bistånd?

Fråga en genomsnittlig handläggare på Sida i dag och svaret kan mycket väl bli »nej«.
Myndigheten hanterar ett biståndsanslag som på tio år ökat med 60 procent, från 10 miljarder 1995 till knappt 16 miljarder 2006. Samtidigt har finansdepartementet låst de pengar som går till administrationen av biståndspengarna, förvaltningsanslaget, på en i princip konstant nivå under mer än ett decennium.

Runt 600 miljoner kronor. Oavsett ett bistånd på 10 eller 16 miljarder.

Därav Sidas långa historia av anställningsstopp, höga vikarieuttag och administrativa bullor. Och därav »handläggarupproret«.

Men frustrerad personal är bara en av följderna av Sidas ökande arbetsbeting. En annan är att Sidas handläggare på grund av det ökade trycket tvingas prioritera ned analys, beredning och utvärderingar för att snabbt få iväg pengarna man tilldelats. Internt florerar misstankarna om ett »utbetalningsmål« – att Sida som enda myndighet i Sverige har som övergripande mål att betala ut de anslag som politikerna bestämt, oavsett om man hittar kvalificerade ändamål att lägga pengarna på.

Sidas generaldirektör, Maria Norrfalk, avvisar visserligen varje tal om ett sådant mål. För ett år sedan skickade hon också ut ett mejl till hela personalen där hon en gång för alla dementerade alla rykten.

– När många är så hårt belastade finns det en risk och den måste vi ta på allvar. Men jag har aldrig hört att någon fattat ett beslut om utbetalning bara för att få ut pengar, säger hon.
Andra vittnar om motsatsen.

– Fokus ligger på att vi ska ut med pengar för att klara vårt beting. Det är en utbetalningshets som börjar i oktober, där jag i regelbundna mejl uppmanas att hålla koll på hur mycket pengar jag betalat ut. Om jag ligger efter planeringen kan det gå ut propåer om att jag måste betala ut mer pengar någon annanstans, vilket ju kan leda till att det kommer med saker som egentligen inte varit planerade alls, säger en av Sidas handläggare.

Även för »Peter« blev betalningstrycket påtagligt. Han har tidigare under flera år arbetat med att ge bistånd till små banker och finansieringsinstitut.

– I stället för att titta på vad mottagaren behöver, får de ofta en förutbestämd summa pengar som ligger på en betydligt högre nivå än vad bankerna har kapacitet att ta emot. Sedan köper man ofta på dem datorer, bilar och annan kringutrustning – när det kanske inte alls finns ett behov av det.

Biståndsminister Carin Jämtin är medveten om biståndsförvaltningens tuffa arbetsbeting. Men hon tror inte att det hunnit påverka biståndets kvalitet – ännu.

– Det är inte bra och jag är oroad över utvecklingen. I princip har vi samma situation för dem som hanterar det multilaterala biståndet här på UD. Men vi håller på att titta på det för att hitta en lösning på problemet, säger hon, och betonar att regeringen just nu arbetar med att skära ned både antalet länder och antalet sektorer i Sveriges biståndsportfölj.

Pengar är biståndets främsta resurs – och största akilleshäl. Efter ett halvt århundrade av bistånd har nu FN:s medlemsländer enats om konkreta mål för vad det ska leda till.

Fattigdomen ska halveras. Det är tio år kvar. Samtidigt som miljarderna för kampen mot svält och hunger strömmar till, ökar också kraven på effektivitet. Väljaropinionen kräver att biståndet ska ge resultat – men helst utan att kosta för mycket.

Det får biståndet att gå mot stordrift. Tiden då varje givare stoltserade med egna, storslagna biståndsprojekt i varje fattigt land världen över är förbi. I stället styr givarna biståndet mot allt större program, där mer pengar kan ges på ett bräde till internationella organisationer eller i storskaliga samarbeten givarländerna emellan.

Utvecklingen har delvis drivits fram av världens fattiga länder, trötta på att hålla hov för ändlösa rader av givare som var och en bedrivit sin egen biståndspolitik, utan hänsyn till helheten i varje land.

För Sidas del är förändringen konkret. Egna projekt ska successivt fasas ut. I stället ska biståndet koordineras med andra givare i så kallade budget- eller sektorstöd: samordnade transaktioner som går rakt in i mottagarländernas statsbudgetar. I gengäld ska mottagarländernas regeringar formulera egna utvecklingsstrategier, där de noggrant beskriver hur de ska bedriva fattigdomsbekämpningen i det egna landet.

Nyordningen är ett initiativ som väckts av Världsbanken och som på senare år anammats av det internationella givarkollektivet. Målet är att ge mottagarländerna själva fullt ansvar för sin egen utveckling.

Andelen budgetstöd på Sida ska således öka kraftigt de kommande åren, från dagens blygsamma sex procent av anslaget, till 66 procent senast år 2010.

På samma sätt ökar också det »multilaterala biståndet«, det vill säga från UD till internationella organ som FN och EU. Stödet till FN-systemet har fördubblats på fyra år. Och av den kommande biståndsökningen på fyra miljarder nästa år går en femtedel, 800 miljoner kronor, till Världsbanken i Washington. På längre sikt har regeringen dessutom förbundit sig att bidra med 13 miljarder kronor de kommande åren till Världsbankens och IMF:s initiativ att skriva av skulderna för världens fattigaste länder.

Men frågan många ställer sig är om den nya stordriftstrenden leder till ett bättre bistånd – eller till raka motsatsen.

För regeringen och Sida är den mest kritiska frågan också den mest uppenbara: Hur veta vad pengarna går till? Att följa upp biståndsinsatser är en nog så svår utmaning för traditionella projekt där det är svenskar som håller i pengarna. I den nya ordningen blir det än värre. När biståndet går till budgetstöd i stället för till sjukhus och skolor blir svenska skattepengar så gott som omöjliga att spåra.

– Utmaningen nu är att hitta ett sätt att stärka återrapporteringen till skattebetalarna om hur pengarna används. Generellt kan vi mäta hur många skolböcker biståndet har lett till i ett land, men vi kan inte mäta hur mycket fattigdomen har minskat eller läskunnigheten har ökat. Den sortens kvalitativa utvärderingar finns helt enkelt inte i dag, säger biståndsminister Carin Jämtin.

Inom givarsamfundet pågår ett hårt arbete med att ta fram fungerande system för att utvärdera och följa upp de ökande biståndsanslagen. Men med så många vitt skilda biståndstraditioner som nu ska harmoniseras på en gång lär det rimligen dröja länge innan rutinerna är på plats.

Vad gäller internationella organisationer som FN och Världsbanken står de under regelbunden utvärdering och kontroll, såväl internt som av fristående utvärderingsinstitut. Men dessa granskningar når sällan hela vägen fram till politiker och tjänstemän i den svenska biståndsbyråkratin.

Organiserade system för att spåra svenska pengar saknas, någonting som OECD nyligen kritiserade Sverige för i en studie.

Eller som en av Sidas handläggare uttrycker det:

– Som goda världsmedborgare ger vi svenskar gärna till allt som har med FN att göra. Men utan att veta vad de egentligen gör med pengarna. Och dessutom till ett system som kostar betydligt mer pengar i administration än vad vi tillåts göra på Sida och UD.

För att stärka kontrollen har regeringen beslutat att installera en ny myndighet för en löpande, övergripande utvärdering av Sveriges biståndsengagemang. Myndigheten startar från och med årsskiftet. Och dess förste generaldirektör, ekonomiprofessorn Anders Danielson, räknar med en rivstart:

– Det finns många frågor att ta tag i när biståndet ökar så kraftigt. En är om vi kan säga att Sverige klarar av att använda pengarna vettigt. En annan är vilken kapacitet mottagarna har att ta emot dem, säger han.

Världens fattiga länder har i alla år tagit emot färdiga utvecklingsstrategier utifrån. Nu ska man göra jobbet själv. Men på vilka villkor?

– Det är ett högriskprojekt. Det har visat sig att det traditionella biståndet inte fungerar. Då vill man ha någonting nytt. Problemet är att det strömmar till så mycket pengar innan de nya strukturerna för uppföljning och kontroll är på plats. I Mocambique, som jag jobbar med, är de finansiella systemen långt ifrån anpassade för att ta emot så stora summor det talas om. Dessutom är korruptionen ett stort problem, säger Bosse Hammarström, handläggare på Sida.

Från givarnas sida betonar man att det ökade biståndet ska kombineras med satsningar på att stärka statsförvaltningarna i mottagarländerna, så att de får kapacitet att ta emot pengarna.

På samma sätt ska givarna tillförsäkra sig om att mottagarländernas regeringar involverar hela det civila samhället i utvecklingen av sina utvecklingsstrategier.

Problemet är att de allra flesta mottagarländer är svaga demokratier, vars regimer knappast köar för att sprida inflytande och pengar på ideella organisationer – eller till oppositionen.
I Uganda har flera givarländer, däribland Storbritannien och Norge, också nyligen beslutat att minska sina biståndsutbetalningar av oro för demokratiutvecklingen i landet.

– När Tanzania höll på att genomföra sin första samordnade biståndsrunda var jag med och pratade med frivilligorganisationer ute på fältet. De hade fått ett tjockt dokument på posten på kvällen en dag, varpå regeringens tjänstemän dök upp på morgonen dagen därpå och ville ha kommentarer. Det var de enda konsultationerna man hade! Så man kan fråga sig hur demokratiska de här processerna är, säger Anders Danielson på den nya biståndsutvärderingsmyndigheten.

– Man kan misstänka att anledningen till varför så många givare är positiva till budgetstöd, inte är att det är så väldigt effektivt, utan för att det är så enkelt att ge. Det är bara att skriva ut en check, sen är det klart, fortsätter han.

I så fall lär just signerade checker bli en allt vanligare syn uppe på Sida de närmaste åren. Men, givet handläggaruppror och utbetalningsmål, bristande finansiell kontroll och demokratiska tvivel – hur säkra kan vi vara på att pengarna leder till ett bättre, och mer rättvist, bistånd?

– Jag är inte nöjd, och jag är inte trygg. Att hitta formler för att få det ökade biståndet att fungera är en utmaning vi måste klara av för att fullfölja vårt mål. Att Sida har kapacitet att förvalta det ökade biståndet, det har vi försäkrat oss om. Viktigast nu är däremot att det saknas både styrning och utvärdering av biståndet. Det måste vi komma tillrätta med, säger miljöpartiets taleskvinna i biståndsfrågor, Lotta Hedström.

Fotnot: I texten anges två siffror för det totala biståndet. 28 miljarder är den totala summan som riksdagen avsatt för bistånd nästa år, och som motsvarar 1 % av BNI. Förutom rena utbetalningar genom Sida eller på annat sätt, som summerar till 26 miljarder, ingår i den högre siffran bland annat kostnader för asylsökande från utvecklingsländer. Därför skiljer sig siffrorna åt.