Så blev 57:orna pensionssystemets förlorare

Fru Olofsson, sjuksköterska född 1957, knogar vidare tills hon fyller 65, i november 2022. Hon har planerat. Hon vill inte ha det som de många som inte orkat, de som blivit tvingade att dra ner tjänstgöringen före 65. Då går ju lönen ner och dessutom blir pensionen lägre när hon tar ut den. Man måste knoga på. 

I december 2022 är fru Olofsson äntligen framme. Pensionen är visserligen lägre än lönen, men redan nästa år får hon ju lägre skatt, till följd av det ”förhöjda grundavdraget”, som åtminstone i någon mån kompenserar. Det handlar om 2000 kronor per månad för en medelpensionär. Och kanske tar hon någon arbetsdag även under 2023. Personalavdelningen vill gärna det. När fru Olofsson blir pensionär sparar de ungefär 20 procent av lönen på att de slipper betala den arbetsgivaravgift som de nu betalar. 

Men det visar sig att allt har ställts på huvudet. 

Riksdagen har så sent som i maj 2022, ett halvår före fru Olofssons pensionering, beslutat att ändra reglerna. För dem födda 1957 innebär det att skatten inte sjunker 2023. Fru Olofsson får inte det förhöjda grundavdraget förrän 2024. Och arbetsgivarens speciella intresse för att hon jobbar extra lär försvinna. Arbetsgivaren måste nämligen betala full arbetsgivaravgift för henne under hela 2023, trots att fru Olofsson går miste om socialförsäkringssystemets fulla skydd. 

I ett system anses fru Olofsson vara pensionär. I ett annat behandlas hon som en vanlig arbetstagare. Både fru Olofsson och hennes arbetsgivare får stå för fiolerna. 

Om detta visste fru Olofsson inget. Ingen har informerat. 

Senare får hon veta att många myndigheter inte heller hade förstått vad som hände. Kanske inte ens regeringen själv. Och även om hon hade fått veta detta, beslutat av riksdagen bara ett halvår i förväg, vad skulle hon göra? Hon har gett besked till omgivningen och chefen att hon går i pension vid 65. 

Det ordnar sig nog. Tror hon. Pensionärernas organisationer och andra har ju med eftertryck sagt att det här måste vara ett misstag. De ansvariga måste rimligen rätta till det. 

Men nej, inget händer. I stället bryter en förvirrad diskussion ut.  

Pensionsmyndigheten påstår att den inte förstått att det skulle bli så här. Skatteverket, däremot, har både förstått och insett konsekvenserna, men har ansett att det inte hade med saken att göra. ”Politikerna får väl bestämma vad de vill”, är beskedet i klartext. Inte ens den helt regelvidriga bestämmelsen, att man tar ut arbetsgivaravgifter under ett år då rätten till socialförsäkringar har begränsats till det som gäller för pensionärer, har Skatteverket protesterat mot. 

Det hela är mycket märkligt, tycker fru Olofsson. 

Men riksdag och regering har trots allt fortfarande tid på sig att återställa skattebestämmelserna för fru Olofsson, hennes årskull och deras arbetsgivare. Det är faktiskt enkelt när det gäller löntagare och egenföretagare. Först vid utgången av 2023 fastställs slutskatt och slutlig egenavgift. Nog borde det vara självklart att de justeringarna görs och att de görs på ett i alla avseenden fördelaktigt sätt för den enskilde? Retroaktiva omräkningar av bidrag eller subventioner – som det i praktiken handlar om för fru Olofsson och hennes årskull – är trots allt uppenbart rättsvidrigt. 

För arbetsgivaravgifterna blir det mer komplicerat. Kanske tvingas myndigheterna att gå in i alla månatliga arbetsgivardeklarationer. Eller så måste någon sorts schablon konstrueras. Men den som gör fel får ta på sig besvären att göra rätt. Om inte annat för att det skulle kunna hända att någon arbetsgivare eller enskild näringsidkare tar upp en civilprocess mot staten: att ta ut egenavgifter och arbetsgivaravgifter för att finansiera socialförsäkringar som de anställda sedan inte har rätt till, bryter mot alla principer. 

Men varken denna eller förgående regering har gjort eller gör något. Fru Olofsson, hennes årskamrater och arbetsgivare lämnas i sticket. 

Hur kunde det bli så här?  

En varning: det här är komplext och ofta rörigt. Det är just det som är problemet: den tydlighet och förutsägbarhet man kan förvänta sig av staten har åsidosatts. Begripliga ansvarsförhållanden och reglerad förvaltning har ersatts av improviserade beredningsprocesser. För en vanlig medborgare blir saken nästan ogenomtränglig. 

Men låt oss ändå göra ett försök. Inga påstötningar har ju hittills hjälpt för att regeringen ska ta sitt ansvar. 

Ursprunget till de här besluten är en mer än tio år lång, helt oöverblickbar process, som både sakligt och administrativt har kortslutit den normala beredningsprocessen. 

Att kraftigt höjda medellivslängder krävde förändringar i pensionssystemet stod tidigt klart. Våren 2011 förklarade socialförsäkringsministern, som hette Ulf Kristersson:  

”Vi vill se brett på behovet av att få fler arbetade timmar i Sverige. Dels genom att analysera möjligheterna av att höja pensionsåldrarna, men också genom att titta på förutsättningar för att människor ska arbeta fler år.” 

En kort tid därefter hade direktiv skrivits och en utredning tillsatts. Utredningen, som tog namnet Pensionsåldersutredningen, levererade sitt slutbetänkande 2013, under namnet Åtgärder för ett längre arbetsliv (SOU 2013:25). 

Direktiv och utredning innehöll det som Kristersson efterlyst. Dels vilka förutsättningar, inklusive insatser från det allmänna, som behövdes för ett längre arbetsliv. Dels hur de formella åldersgränserna för pensionerna och närliggande trygghetssystem kunde utformas, för att stimulera ett längre arbetsliv. Det som skissades var ett omfattande åtgärdsprogram inom samhällets alla områden: arbetsmarknad, arbetsmiljö, kollektivavtal, kompetensutveckling, rehabilitering med mera. Utredningen föreslog också en fortlöpande uppföljning, utförd av självständiga experter, för att utvärdera effekterna av programmet. Allt detta anges som en förutsättning för att inte pensionerna med åren ska bli allt lägre. 

Utredningen skickades på remiss. En remissammanställning gjordes. Med detta fanns ett allsidigt och väl berett underlag för statsmakternas ställningstagande. 

Men något ställningstagande av statsmakterna till utredningens förslag blev det inte då. Inte heller senare. Däremot agerade Pensionsgruppen.  

Pensionsgruppen är en på många sätt märklig skapelse. Den brukar beskrivas som en parlamentarisk arbetsgrupp, med representanter från de fem partierna som deltog i pensionsuppgörelsen 1994. Ordförande är socialförsäkringsministern och gruppen existerar inom Socialdepartementets ram. 

Så långt är det lätt att följa med. Men sedan blir det svårare. 

Pensionsgruppens uppdrag sägs vara att ”förvalta pensionsreformen”. Men vad betyder det? Gruppens åsikter – för det handlar om åsikter – har bara formell betydelse inom Socialdepartementet. Vid sidan av ordföranden är medlemmarna riksdagsledamöter, utan ansvar inom regeringen. 

I praktiken verkar Pensionsgruppens uppdrag, under de år som gått, ha varit att i förväg – det vill säga innan en grundlig, transparent och samordnad beredning har skett inom Regeringskansliet – erbjuda en politisk majoritet för idéer om hur ”förvaltningen” av pensionssystemet ska gå till. Det finns ingen egentlig formell väg för Pensionsgruppens synpunkter att bli en del av den normala beredningsprocessen. Socialförsäkringsministern har ensam ansvaret för att föra in gruppens rekommendationer i beredningen på Finansdepartementet eller andra departement. Men andra departement har ingen plikt, ofta inte ens anledning, att hörsamma gruppen. 

Mot den här bakgrunden har gruppens roll främst blivit att efter längre eller kortare diskussioner ge ut pressmeddelanden om frågor och slutsatser som den finner vara av värde. Det är helt upp till den sittande regeringen att, om skäl för det anses finnas, föra in de publicerade åsikterna i den ordinarie statsrättsliga beslutsprocessen. 

Ibland sker det, ibland inte. 

Pensionsgruppens formellt begränsade roll är en viktig bakgrund för att förstå vad som återstod av Pensionsåldersutredningens ambitiösa förslag, efter ett antal års agerande från Pensionsgrupp och regeringskansli.  

En liten brasklapp: det här är inte avsett som en lamentation över vad som gjorts eller inte gjorts. Det är enbart ett försök att tydliggöra vilken grund arbetet med pensionerna har haft. Och att visa att den grunden till slut tycks ha gjort både regeringskansli och remissinstanser helt förvirrade. 

Pensionsgruppen uttalade i en överenskommelse 2014 bland annat att det vore värdefullt med en dialog med arbetsmarknadens parter om ett längre arbetsliv. Ingen referens gjordes till Pensionsåldersutredningen, men det framstår som troligt att den inspirerade uttalandet. 

Dåvarande socialförsäkringsminister Strandhäll tog intryck och gav i uppdrag åt två välrenommerade personer att i dialog med arbetsmarknadens parter finna förutsättningar och möjligheter för samordnat arbete för ett längre arbetsliv. I september 2016 redovisades resultatet av dialogen i ett dokument betitlat Avsiktsförklaring. 

Dokumentet är på närmare fem sidor och innehåller stora ambitioner, framförda av många centrala aktörer på arbetsmarknaden. Men av en enda mening framgår att Svenskt Näringsliv, en i sammanhanget helt central aktör, inte står bakom dokumentet. Någon uppföljning av vad denna avsiktsförklaring, trots detta, eventuellt kan ha haft för betydelse, har så vitt bekant inte gjorts. 

Nästa gång något hände var 2017. Då publicerades en överenskommelse rubricerad Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner. Den överenskommelsen är omfattande och går in på en mängd olika frågor. Dock inte skattefrågor. De frågorna utesluts uttryckligen. 

Överenskommelsen refererar till Pensionsåldersutredningen endast när det gäller vissa åldersgränser för pensionerna. Men den gör det utan koppling till den breda uppsättning av åtgärder som utredningen föreslog och beskrev som nödvändiga för att inte pensionerna med åren ska bli allt lägre. Överenskommelsen refererar också till Avsiktsförklaringen, utan att nämna att Svenskt Näringsliv inte stod bakom det dokumentet. 

Pensionsgruppen diskuterar inte möjligheten att Pensionsåldersutredningens förutsättningar, eller Avsiktsförklaringens ambitioner för ett långt arbetsliv, kommer att genomföras. Än mindre att de kommer att fungera om de genomfördes. Ändå skriver gruppen inledningsvis: 

”Under de senaste åren har de partier som nu står bakom pensionsöverenskommelsen genomfört en större översyn av systemets olika delar. Detta arbete har lett Pensionsgruppen till slutsatsen att grundprinciperna och styrkorna i pensionssystemet ska bevaras, men att systemet i delar behöver moderniseras för att bli ännu bättre på att leverera trygga pensioner”. 

Vilken grund Pensionsgruppen har för sin slutsats är obekant. Någon egen samlad översyn har gruppen inte presenterat. 

Pensionsgruppens överenskommelse från 2017 diskuterar inte heller varför det skulle vara rimligt att justera åldersgränserna i pensionssystemet, utan en konkret plan för att genomföra de förutsättningar som Pensionsåldersutredningen och Avsiktsförklaringen efterlyser. Gruppen berör inte heller den näraliggande frågan om vad följderna för pensionssystemet blir om de förutsättningarna inte uppfylls. 

Överenskommelsen skickas inte på remiss, trots att det uppenbarligen borde ha skett, för dokumentet blev centralt i den fortsatta beredningen inom Regeringskansliet. I propositionen där alla nya åldersgränser i pensionssystemet föreslås (prop. 2021/22:181), inklusive de inom skattesystemet som drabbar dem födda 1957, påstås att propositionen ”bygger på 2017 års överenskommelse”. Detsamma hävdas i Socialförsäkringsutskottets utlåtande. 

Detta, alltså, trots att skatterna uttryckligen är undantagna i den överenskommelsen. Trots att överenskommelsen inte har remitterats. Trots att den träffats i en grupp utan någon formell roll, annat än som arbetsgrupp i ett departement.  

Regeringskansliet föreslår, utan vidare analys, det som Pensionsgruppen uttalat.  

Det var och är socialförsäkringsministern som har det fulla ansvaret för att tydliggöra om regeringen delar Pensionsåldersutredningens uppfattning om vilka insatser som fodras om pensionsåldern ska höjas. Det är samma persons ansvar att i så fall se till att arbetet med detta går vidare, med fullt engagemang från övriga departement. Att det är så blir särskilt viktigt, eftersom Pensionsgruppen uttryckligen undviker den centrala skattefrågan och i övrigt lämnar övriga här tidigare beskrivna förutsättningar därhän med några allmänna fraser. 

Alternativet är att socialförsäkringsministern gör klart att dessa åtgärder inte behövs. Eller förklarar åtgärderna vara orealistiska och i stället tar initiativ till en översyn av pensionssystemet. Eller tillsätter en fortsatt fördjupad utredning. 

Inget av detta skedde. 

Regeringen gick i stället, på socialförsäkringsministerns inrådan, vidare endast med åldersgränserna i pensionsförsäkring och övriga trygghetssystem, som vore de huvudsaken, snarare än alla de justeringar som krävs för att de justerade åldersgränserna ska fungera. 

Det här skapade problem för remissinstanserna. 

Flertalet remissinstanser har sitt främsta intresse i hur pensionssystemet ska kunna fungera. De är intresserade av vilka förutsättningar som krävs för att systemet ska kunna ge goda pensioner, liksom av att socialförsäkringarna följer med den stigande ålder för när en god pension kan tas ut. När de till slut — hela sex år efter det att de fick yttra sig över Pensionsåldersutredningen — erbjuds att yttra sig över den lagtekniska utformningen av nya åldersgränser, lägger många sin energi på dessa krav, inte på att leta efter bristande samordning mellan departementen. Det är en möjlig, om än något krystad ursäkt för att flertalet remissinstanser missat att observera den fadäs som drabbar dem som är födda 1957.  

Och efter Pensionsgruppens överenskommelse 2017 vidtog till sist en hektisk aktivitet. Men i det arbetet, där den välarbetade och remitterade Pensionsåldersutredningen hamnat i bakgrunden av Pensionsgruppens klart bristfälliga underlag, saknas samordning. Förslaget om ändrade åldersgränser presenteras splittrat här och där, vilket också kan vara en bidragande orsak till den förvirring som uppstår. Här nedan är bara några dokument som har direkt betydelse för haveriet för ”57-orna”: 

Socialdepartementets promemoria 2019:2 innehåller förslag i en mängd delfrågor. Bland annat om att från och med 2023 höja åldrarna från 65 till 66 för dem som får uppbära ett antal socialförsäkringsförmåner. En övergångsbestämmelse innebär att de som är födda 1957 inte under 2023 kommer i åtnjutande av denna höjda ålder.  

Promemorian hänvisar till Pensionsgruppens överenskommelse från 2017 som grund för sina förslag. Och det blir märkligt. För det här är en formellt giltig promemoria. Pensionsgruppen är bara en arbetsgrupp inom Socialdepartementet. Ändå ges Pensionsgruppen stor tyngd i promemorian. Ett exempel: 

”Den 12 december 2017 ingick Pensionsgruppens partier en överenskommelse i syfte att säkra långsiktigt höjda och trygga pensioner (dnr S2017/07369/SF). Överenskommelsen innebar bland annat att ett antal pensionsrelaterade åldersgränser ska höjas och att en riktålder för pension ska införas i enlighet med det förslag som har lämnats av Pensionsåldersutredningen. Överenskommelsen omfattar inte förändringar av åldersgränserna i skattesystemet. Pensionsöverenskommelsen innehåller även ett villkor om att reformen ska vara statsfinansiellt neutral.” 

Det här sättet att presentera åsikter som har uttalats av Pensionsgruppen som huggna i sten leder allmänheten, journalister och — vilket är allvarligare — remissinstanser, kanske till och med departementstjänstemän, till slutsatsen att saken redan är klar. Vad som återstår är enbart att diskutera den tekniska utformningen. 

Men det är missvisande. Hänvisningen till Pensionsåldersutredningen skapar en falsk känsla av stadga, eftersom denna promemoria, liksom Pensionsgruppens överenskommelse, inte alls berör alla de villkor som Pensionsåldersutredningen ställer upp som nödvändiga för att dagens pensionssystem ska kunna fungera utan att ge ständigt lägre pensioner. Det framgår också av det citerade stycket att Pensionsgruppen tyckt sig kunna förespråka förändringar i socialförsäkringarna, utan att bry sig om nödvändiga förändringar i skattesystemet. 

Socialdepartementet anpassar sig, helt felaktigt, till detta. Det framgår också av uppdraget till den arbetsgrupp som utformat denna promemoria. Uppdraget var tydligt begränsad till Socialdepartementets eget ansvarsområde, något som arbetsgruppen själv betonar: 

”Överenskommelsen omfattar emellertid inte åldersgränserna i skattesystemet och arbetsgruppen lämnar därför inga förslag angående dessa. Åldersgränserna i skattesystem kommer i stället att hanteras i ett separat lagstiftningsprojekt.” 

Övergångsbestämmelserna för dem födda 1957 nämns i Socialdepartementets promemoria med några rader, utan närmre diskussion. Inte heller för dessa aktualiseras behov av samordning med skattebestämmelserna. 

Alltså: Pensionsarbetsgruppens allmänna och ofullständiga överenskommelse har med denna departementspromemoria förts in i lagstiftningsprocessen. Rimliga krav på förtydliganden uteblir. 

Nu kommer Finansdepartementet in. Resultatet är att röran blir än värre och vi får ytterligare en byggsten i förklaringen till att inget skett för att korrigera misstagen. 

I Finansdepartementets promemoria 2020 föreslås att skatteregler justeras. Där anges inledningsvis att: 

”Syftet med förslaget är att anpassa vissa åldersgränser i skatte- och socialavgiftssystemet till de förändringar som görs inom pensions- och socialförsäkringssystemen.” 

Några övergångsbestämmelser som svarar mot övergångsbestämmelserna i Socialdepartementets promemoria förslås inte. Finansdepartementet tar i stället bort det förhöjda grundavdraget 2023 för dem födda 1957, men behåller egenavgifter och arbetsgivaravgifter för samma åldersgrupp. Detta trots att Socialdepartementets förslag innebär att de för samma år inte får komma i åtnjutande av socialförsäkringarna i full omfattning. 

Av konsekvensredovisningen i Finansdepartementets promemoria framgår att de offentligfinansiella konsekvenserna av förslaget från och med 2023 innebär budgetförstärkningar. Dels därför att det förhöjda grundavdraget försvinner för dem födda 1957. Dels därför att arbetsgivaravgifter tas ut för dessa ytterligare ett år. Däremot framgår inte att staten slipper en utgiftsökning 2023, eftersom de födda 1957 enligt Socialdepartementets förslag inte ges fullt skydd i socialförsäkringarna. 

Det är svårt att komma till annan slutsats än att Finansdepartementet inte känt till, eller inte fäst någon vikt vid, innehållet i Socialdepartementets promemoria. 

Socialdepartementet skriver sedan 2021, dvs två år efter dess ursprungliga förslag, en ny promemoria om konsekvenserna av sitt förslag. Nu förelåg finansdepartementets promemoria. Följderna för de födda 1957 observeras inte heller nu. Socialdepartementet verkar inte ha läst Finansdepartementets promemoria. 

Våren 2022 kom så proposition 2021/22:181, som skulle sammanfatta alla dessa förslag och mängder av andra dokument, i form av utredningar, promemorior och propositioner. 

En proposition är hela regeringen ansvar. Alla berörda departement har ett gemensamt ansvar. Men inte heller här observeras motsättningen mellan de av Socialdepartementet föreslagna åldersjusteringarna och motsvarande justeringar inom skattereglerna. Vad som startade med en välunderbyggd traditionell utredning har, via Pensionsgruppen, resulterat i en proposition där vänsterhanden inte ens ville veta vad högerhanden gjorde.  

Det var så här det gick till när 57:orna hamnade i kläm. Pensionsmyndigheten påstår att den inte förstått att det skulle bli så här. Skatteverket har ansett att det inte hade med saken att göra. Socialdepartementet skriver en promemoria i enlighet med Pensionsgruppens önskemål. Finansdepartementet föreslår ändringar i skattesystemet utan samordning med Socialdepartementet. Finansdepartementet anser sig, helt riktigt, inte ha någon anledning att utan vidare bry sig om vad Pensionsgruppen, som inte heller uttalat sig om skatterna, skulle kunna önska. Socialförsäkringsministern försummade att tillse att ärendet bereddes på ett korrekt sätt. Först 2021 skrev Socialdepartementet en konsekvensbeskrivning. Inte heller där observerades konsekvenserna under 2023 för dem födda 1957.  

Det är lätt att förstå att det här sättet att arbeta leder till fullt kaos. Hur ska någon remissinstans kunna hålla reda på detta söndertrasade förslag från Pensionsåldersutredningen, nu dessutom många år gammalt? Hur ska någon kunna förstå att Regeringskansliet har kunnat skapa en sådan situation som de födda 1957 och deras arbetsgivare har försatts i? Och hur ska någon departementstjänsteman kunna finna sig till rätta i denna röra, skapad helt vid sidan om varje rimlig beredningsordning? 

Regering och riksdag har, som tidigare påpekats, fortfarande tid på sig att återställa skattebestämmelserna för fru Olofsson och hennes årskull och deras arbetsgivare till det som gällde före beslutet i maj 2022. Men genomgången av hur det här gått till aktualiserar också vidare frågor. 

En grupp politiker har gjort uttalanden, nu senast 2017, utan dokumenterad anknytning till underlag i form av utredning, remisser eller annat konventionellt beredningsunderlag. Uttalandena har därefter i väsentlig grad tillåtits utgöra grund för genomförande och, som det ser ut, också tillåtits styra arbetsgången inom Regeringskansliet.  

Många intressenter har vid upprepade tillfällen ifrågasatt det rimliga i den roll som Pensionsgruppen har tilldelats i arbetet med att ”förvalta” vårt pensionssystem. Bristen på insyn, bristen på öppenhet och bristen på allmän debatt har framhävts. Här ser vi också att Regeringskansliet, speciellt socialförsäkringsministrarna, inte förmått uppväga dessa nackdelar. Pensionsgruppens brister har tagit sig ända till proposition. Det är det som har lett till situationen under år 2023 för dem födda 1957. 

Behövs mer för att förstå att fundamentalt förändrade former krävs för den framtida förvaltningen av det allmännas ansvar för medborgarnas situation på äldre dagar? 

K. G. Scherman var generaldirektör för Riksförsäkringsverket mellan 1981 och 1996. Han har tidigare skrivit två böcker om bristerna i det svenska pensionssystemet: AP-fonden, ”bromsen” och din pension (2006) samt Pensioner på villovägar (2014)

***

Läs även: Kulturen är död – eller sover den bara?
Läs även: Varför skjuter inte danskarna varandra?